成都、济南的强省会“代价”

文丨西部君

关于强省会，西部城事谈得比较多。不过不管是成都代管简阳，还是济南吞并莱芜，更多都是从利好方面看，比如首位度的提高，资源调动能力的抬升等等。

事实上，通过行政区划调整来做大省会，也有不小的成本和代价。

很多人没注意到的是，2018年年底成都的十三五规划有过修编，对8项2020年的目标数据进行了调整，其中有两点提到：

常住人口城镇化率：简阳纳入成都后，农业人口增加，且简阳为人口净流出区域，原制定的“城镇化率”目标完成存在难度。综合考虑上述因素，建议将目标值降低为“74”。

户籍人口城镇化率：简阳纳入成都后，增加了户籍为农业人口的比重……综合考虑逆城镇化现象、住房限购等因素的综合影响，建议将目标值降低为“64”。

城镇化率是评价城市的一个重要指标。成都代管简阳，在吸收其人口和经济总量后，城镇化率将不可避免地被拉低。这就是区划调整的成本，而且还不止于此。

01 代管简阳，就要消化百万农业人口

按照代管简阳前的未修编目标，成都的常住人口和户籍人口城镇化率，在2020年要分别达到77%和70%，调整后的目标为74%和64%，调整幅度不小。

这是因为简阳的农业人口比例相当大。以代管的前一年也即2015年的数据为例，149万户籍人口中，非农业人口只有29万，农业人口高达120万左右，城镇化率只有41.61%。

再来看当时的成都。农村人口399.0万，不到城镇人口的一半，城镇化率达71.47%。

成都代管简阳，意味着要消化后者上百万的农村人口。同时，虽然成都经济总量提升，相应的人均GDP也要被拉低：2015年简阳人均是38259元，成都是74273元，倍差接近2。

这里提人均GDP，是因为它是衡量发展水平的重要指标。成都此次修编的指标中，恰恰好也将人均GDP作为新增指标列入。

济南吞并莱芜，也面临着同样的问题。

莱芜是山东人口最少、GDP最小的地级市，2017年的人均GDP是65122元；同时期的济南则是98967元，二者的差距同样不小。

将莱芜纳入麾下，论总量数据，各项都会有亮眼的增长，但论人均几乎都会被拉低。这倒也符合行政区划调整背后的实力格局。

知乎网友Nicesor提过一个段子：呼和浩特市的女方，嫌弃异地恋的男友在莱芜这种小城市上班，最终选择分手。不过后来两人和好了——并入济南后，莱芜和呼和浩特一样，进入了省会的版图，成了大城市。

的确，一般代管、吞并中的主动方，经济实力往往更加雄厚，如成都、合肥以及济南；被吞并者则处于发展相对凹陷的地带。区划调整的另一层意义，也是借此拉一把“后进生”。

来源：中商产业研究院

比起指标被拉低，更麻烦的问题还是在于产业整合。像简阳有上百万的农业人口，如何向二三产业转移就是个大问题。

另外像莱芜，是典型的以钢城著称的传统工业城市，主要工业产品是铁矿石、粗钢等，放在东部来看，这种产业结构已相当过时。随着区划调整，转型的压力自然也落到了济南头上。

02 更换牌匾花多少钱？

区划调整的类型有很多，市一级的吞并并不常见，区县调整则要频繁得多，如1997年撤县改市叫停后，县改区变得流行。

在不同历史时期，它们有不同的功能，服务于不同的目的。

比如成都代管简阳，合肥拆分巢湖，西安代管西咸新区，济南吞并莱芜，都有强省会的因素在内。县域经济发的江苏，诞生了诸多百强县；但在广东，经济强县都变成了区。

来源：中商产业研究院

类似的区划调整，促进了城市的空间扩张，也有助于打通市场壁垒，但不管是哪一层级，都可谓牵一发动全身。

除了前面提到的指标拉低、产业整合的代价外，贫困人口的兜底责任也是一种，另外还有一些更加显性的成本。

最直接的是人口安置。南周《莱芜，一个地级市的告别》提到，此次行政区划调整涉及的原莱芜市干部将近万人，他们的转移安置需要时间，也需要金钱。

区划调整后，随着行政机关驻地迁移、登记变更，原来的各职能部门印章、牌匾都需要更换。这个成本有多大呢？此前有媒体曾就地方更名问题做过调查：

往低里算，假设一枚章是200元，光2000枚章就得40万元。上百枚钢印、牌匾也要花将近30万元。

根据其结论，仅县级政府和县村两级机构章、印、匾的更换就需要70万元左右。如果是涉及到市一级的层面，那替换的成本无疑要高更多。

而且像济南的财政自给率超过80%，要远远高于莱芜（不到70%），吞并莱芜，意味着也得承接其债务负担。

这些显性的成本，在区划调整带来的收益面前，几乎可以忽略不计。但得看到对当地市民造成的不便，包括涉及到市场主体登记变更的问题，类似隐形成本同样是一种代价。

03 提升首位度是手段不是目标

既然类似成都代管简阳、济南吞并莱芜，都有做大省会的初衷，随着省会的空间拓展，资源调度能力加强，在经济层面，它所担负的辐射和带动责任也更大。

站在内部看，简阳、莱芜等地在融入省会后，当地人将完成户籍的转换，他们将享有省会市民的公共服务待遇和福利。

涉及到交通、教育、医疗和社会保障等领域，由于发展水平的差距，区划调整所涉及的两地福利供给水平相差很大。公共服务均等化地覆盖到新晋市民身上，支出其实并不小。

以深汕合作区为例，它的总面积是468.3平方公里，区内常住人口7.1万人。这部分居民未来将全部转为深户，享受作为一线城市深圳的教育、医疗和社保资源。

对被调整地区的民众来说，区划变更带来了更名的不便，也带来了更高的福利水准，整体上愿意被大城市并入的意愿还算比较强。

来源：网络

但是站在区域发展层面，不仅并过来的人口和产业是责任，对那些周边的地级市，强省会也有义务去带动区域内部的发展，而非一味虹吸资源。

所以，尽管成都代管简阳，西安代管西咸新区后，整体发展走势都相当不错。但这些年来涉及到市一级的调整，政策层面一直很克制。

很多城市都有扩张吞并的传闻，比如西安和咸阳，南宁之于钦州等，但传闻都没有落地，原因正是区划调整代价不低，牵一发动全身。

眼下强省会战略成为流行，通过区划调整来做大，这种“抄近路”的方式，或将被越来越多地纳入考虑范围，不过这里要明确两点：其一，成本和收益要合理评估；其二，提升首位度是手段，而不是目标。