持续十几年的“民工荒”症结在哪？

本文来自微信公众号： IPP评论（IPP-REVIEW），作者：赵晨野，原文标题：《赵晨野：“民工荒”其实是基本权益荒》，题图来自：视觉中国

近年来，中国劳动力市场正在经历一场“大变局”：

• 一是每年春节前后，珠江三角洲地区都会存在民工荒问题，诸多民工一去不复返，或回家务农，或就近择业；

  
  

• 二是伴随着服务业的发展，越来越多年轻劳工开始倾向于包括外卖员、快递员在内的生活型服务业工作，而非制造业。

曾有学者表示，中国劳动力供给不存在整体性短缺，而是结构性短缺问题，“民工荒”是暂时性的，无需担忧[i]。如今，“民工荒”一荒十几年，且已从暂时性、区域性问题，开始变成长期性、全国性的问题，刺激着企业家、地方政府乃至“中国制造”的神经。

“民工荒”一荒十几年

“民工荒”并不是一个新现象。早在2004年春节前后，福建地区兴起的“民工荒”依然停留在记忆中。据统计，当时整个珠三角加工制造业企业的工人缺口高达200万人，诸多民营企业因招不到民工或者招不满民工，而被迫减产甚至停产，出现了中国发展“20年来首次全国性民工荒”问题[ii]。必须指出的是，2004年的民工荒是一个区域性和产业性问题。劳动和社会保障部公布的《关于民工短缺的调查报告》指出，当时的“民工荒”主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集区，且主要集中在“三来一补”的劳动密集型企业，特别是竞争激烈的服装鞋业、玩具制造、电子装配、塑料制品等领域[iii]。

事实上，这次“民工荒”出现时，我国城市劳动力市场依然处在供过于求的状态，即使是缺口最为严重的广东省，其农村剩余劳动力也是十分丰富，就业难的问题十分突出。“民工荒”与“就业难”并存，构成了我国劳动力市场供需的一个悖论。因此，从“民工潮”到“民工荒”的转变绝非民工供给减少的问题，它是我国经济在改革和发展过程中，多种因素共同作用下，所导致的一种劳动力市场被扭曲的状态，凸显了我国劳动力市场及经济运行中的多层次矛盾。

大部分研究认为当时“民工荒”背后的原因，与民工劳动报酬较低和务工环境恶劣有关，是“基本权益荒”。早期，我国依靠大量廉价、技术含量低的农村转移劳动力从事劳动密集型产业，采取“低成本-比较优势”的发展战略实现经济的高速增长，企业往往出于降低生产成本和增加企业经营效益的原因，牺牲农民工的利益和权益，且由于户籍制度划分的城乡二元分治管理模式，导致农民工在社会保障等制度上处于政策空白区域。

2004年的《关于民工短缺的调查报告》指出，大多数企业的普通工人工资为基本底薪500—800元/月，例如当时广州、东莞最低工资标准分别为510元、450元，并明确提出工资缺乏吸引力是普通工人短缺的主因。农民工是理性的“经济人”，其进城务工最直接的目的是为了获取较高的收入，当他们迁移的成本接近甚至大于预期收入时，“民工潮”自然会退却。更何况，在缺乏社会保障的情况下，不少农民工开始用脚投票，春节一去不复返，与企业和政府博弈，要求提升自身待遇。

“民工荒”成全国性问题

事实上，一荒十几年的民工荒，如今依然在蔓延。“民工荒”已经开始从区域性问题变成全国性问题，从民工社会保障的政策问题开始变为产业结构升级的结构性问题。如今，我们应当如何理解正在进行中的，以及未来民工荒背后的原因？

其一，产业结构升级正在加速之中，必然会导致一部分转型升级中的企业的民工淘汰。随着我国加入世贸组织，传统的劳动密集型产业逐步向技术密集型产业发展，使得企业对技能型的劳动力需求量增加。因此，劳动力市场上企业招聘的工种多是初、中级技工，要求有一定的专业知识和实践操作能力，而这与大部分农民工技术培训相对缺乏不相适应。

从某种意义上，城市民工紧缺是“技术荒”。更值得注意的是，2009年开始，我国部分企业开始逐步进入“工业机器”时代，机器化和自动化时代的产业，会更进一步减少部分就业机会，农民工则被挤向价值链条的低端，而工资和福利的缺乏则会引发新一轮的“民工荒”。2016年，一项针对15个经济体经管人员所的调查显示，工业4.0已经对就业市场产生了消极影响，至2020年可能导致工业国多达7百万就业岗位流失[iv]。

其二，农民工的争夺，已经从城乡转为城市与城市之间、区域与区域之间。随着国家经济发展布局的变化，特别是西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起等战略的实施，导致劳动力需求发生区域性的变化，农村劳动力由过度集中于东部沿海地区向中西部地区等大城市转移。

自2011年起，包括湖北、四川、河南等劳动力输出大省在内的中西部地区连续发布多个文件，争取保留更多农民工，以促进本地经济发展。例如，2011年湖北省出台《关于切实预防和解决企业拖欠农民工工资问题的通知》，以工资问题的解决来刺激农民工转移。截至2012年底，湖北省农村劳动力转移就业中，留在省内的约为591万人，占比首次超过出省就业，留人措施效果显现（湖北省人社厅数据，2012）。

其三，我国正在加强新型农村建设，而这也必然会导致一部分农民工的回流。随着我国对“三农”问题的重视度提高，国家制定了一系列关于促进农村发展的积极政策。2004—2008期间，中共中央连续出台5个指导农业和农村工作的中央一号文件，共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更是把建设社会主义新农村作为推进农村改革发展的战略任务。

随着这些政策落实，农村地区发展逐步发力，吸引部分农民工就近择业，甚至返乡务农，形成了部分外流劳动力从非农产业、城市向农业、农村回流。虽然从整体趋势上，政府对农村的政策调整，难以影响农民向城市流动的大走向，但在一定时期内，会影响农民向城市流动的流向与流速[v]。

“中国制造”到“中国智造”重要抓手

早在几年前，中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉等人就曾预测，中国自上世纪60年代开始的“人口红利期”会在2015年前后结束。显而易见的是，中国廉价劳动力再也不会“取之不尽，用之不竭”[vi]。未来，如何在经济发展变缓、产业淘汰升级加速中留住民工，是值得政府、企业和各界所共同关注的。

早在第一次大规模“民工荒”爆发之后，政府在法律法规上进行了一系列积极调整，试图解决农民低工资、低保障等问题。例如2006年国务院出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》及2007年《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《就业促进法》等，从制度上保障农民工的权益。2004年，全国总工会颁发《关于组织各种所有制企业、事业单位及机关的劳务工加入工会的通知》，提出各级工会组织要积极探索劳务工加入工会的组织形式和组建方式，将外来务工人员依法组织到工会中来。建立政府、雇主组织和工人组织的三方协调机制是协调劳动关系、化解劳资冲突的有效制度安排。

而经济发展模式的转型，也势必要求加大对劳动资本投入。加强农村义务教育和职业教育，加大农民工在职技术培训，提高农民工劳动技能和可持续就业能力，是解决“民工荒”问题的关键，也是我国最终实现“中国制造”到“中国智造”转变的重要抓手。可借鉴2009年新加坡振兴方案，从雇佣补贴计划、技术升级及振兴计划和工作所得补助特别给付计划多个维度，稳定国人就业，提升现有劳工技术，为后期经济复苏、经济发展转型做人力资源的筹备。

文中注释：

本文来自微信公众号： IPP评论（IPP-REVIEW），作者：赵晨野（华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师）