省际流动人口的公共服务成本如何分担？

本文来自微信公众号：IPP评论（IPP-REVIEW），作者：赵晨野，原文标题：《赵晨野：省际流动人口的公共服务成本如何分担？》，题图来自：视觉中国

改革开放以来，中国在社会、经济等诸多领域均经历了深刻的变革，而人口的大规模流动是其中一个重要的方面。2018年，中国流动人口为2.41亿[i]，相当于每6个人就有1个流动人口。这一庞大的人群被认为是中国城市化的重要推动力量，却面临着“人口在流动，权利不扎根”的问题。近年来，该群体在流动规模、流动方向、流动结构等方面发生了诸多变化，但受户籍制度的制约，其应享有的教育、医疗、住房、养老等诸多公共服务依然在“流入地”与“流出地”之间衔接不畅。

2018年，中国流动人口为2.41亿[i]，相当于每6个人就有1个流动人口。

对于流入地政府而言，大规模的流动人口在推动城市经济和社会发展的同时，不可避免地带来了巨大的基本公共服务和社会保障压力。那么，流动人口的公共服务成本究竟应该由谁来承担呢？

人口流动“旧时代”：省际差异问题的产生

改革开放以来，伴随着城市化进程的加速，我国的流动人口的规模开始逐步扩大，加之2000年一系列户籍放开政策文件的出台，至2010年，我国流动人口总量高达2.21亿[ii]。这一时期，寻找工作机会是人口流动的重要原因，因此，东南沿海经济发达地区成为人口跨省流动的重要目标。据2013年国家卫计委的数据显示，截至2013年，广东、浙江、上海、江苏、北京、福建等六省市占全国跨省流入人口总数的87.83%[iii]，这就导致了东南沿海地区“人口倒挂”（即流动人口数量超过本地户籍人口）和中西部地区“空心村”两个极端现象。

这种大规模跨省份的人口流动，极大地促进了沿海省份的经济增长，但也造成流入省份城市基础设施和公共资源的供给严重短缺，带来巨大的财政支出压力。值得注意的是，在严格的户籍管理制度以及经济条件的限制下，早期人口流动迁移主要表现为劳动力的个人而非家庭迁移，进而形成了流动个人与留守人群两个不同的社会群体。其中，“流入地”政府承担流动人口个体的公共服务，“流出地”政府承担留守家庭的公共服务。

流入地政府承担流动人口个体的公共服务，主要取决于以下两个方面。一是从现实角度来说，随着人口的流入，其个体基本公共服务的需求已经转移到新的城市，其享受的公共交通、基本公共医疗、社区、公园等都必然由流入地政府所提供，与流出地政府无关。二是流入地作为流动人口创造价值的主要受益者，秉承“谁受益、谁负责”的原则，理应为外来流动人口提供与本地居民大致均等的基本公共服务。

流出地政府承担留守家庭的公共服务。从人口结构来看，留守家庭主要包括留守儿童和留守老人两类。对于留守儿童来说，由于跨省外出子女随行需要较高的经济成本，以及现行户籍制度的限制，部分适龄儿童只能选择在户籍所在地接受义务教育。对于留守老人来说，在以家庭养老为主导的社会中，无论从经济上还是照料上，他们都难以从子女处获得足够的支持和保障，且部分老人不愿意离开熟悉的居住环境，作为其长久居住地的流出地政府方，也应当对这一部分公共需求予以满足。

人口流动“新时代”：省际间财政矛盾突出

近年来，在经济发展和产业转型的多重原因下，人口流动出现了多个变化趋势，正式迈入了一个“新时代”。

进入2010年后，流动人口增速开始逐步变缓，年均增速降为2%，并且从2015年开始，流动人口在增速下降的同时，规模也开始减少[iv]（见图1）。根据国家统计局公布，2015年全国流动人口总量为2.47亿，比2014年下降了约600万；2016、2017年均比前一个年份减少了约100万；2018年减少了约300万。

与此同时，流动人口结构出现新的变化，家庭式流动逐渐成为人口流动的主要趋势。据2014年全国流动人口动态监测数据显示，近9成的已婚新生代（1980年及以后出生）流动人口是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动的约占60%，越来越多的流动家庭开始携带老人流动[v]。其中，半数以上的流动人口有今后在现居之地长期居留的意愿，稳定性相对较高，呈现出“留而不流”的状态。

图1 2000—2018年全国流动人口规模（数据来源：流动人口数据平台.http://www.chinaldrk.org.cn/wjw/#/data/classify/exist）

人口流动的新趋势，导致流入省份提供基本公共服务的财政资金压力进一步扩大，省际间财政矛盾突出。一方面，流动人口规模的下降，在一定程度上造成某些地区劳动力匮乏、经济发展开始变缓的问题，地方政府的财政收入增速也开始减缓。另一方面，流动人口结构开始转向以家庭为单位的迁移，进一步增加了流入地政府的财政支出压力。流动的劳动年龄人口往往是城市发展最为需要的个体，但其背后的家庭成员，包括配偶、子女、老人等，就意味着要消耗更多的基本教育、基本医疗等公共服务。从财政预算的角度，目前公共财政支出的人口统计口径依然是以户籍作为主要单位，这就导致流动家庭基本公共服务的提供往往需要流入地额外的财政投入。

此外，国家在单项政策上的调整，也给流入地政府增加压力。例如在基本教育上，1998年国家出台《流动儿童少年就学暂行办法》（教基[1998]2号），提出了“两为主”的方针，即农民工子女的义务教育以流入地为主，以公办学校为主。这份文件明确了流入地对流动儿童教育的支出责任，且至今依旧是解决流动儿童教育问题的基本参照。随着流动人口的留居意愿增强，流动儿童群体将会扎根于流入省份，增加其教育经费投入。

完善流动人口公共服务成本分担机制

央-地间的财政转移支付，是解决省份财政支出缺口和省际公共服务均等化的一个重要手段。在相当长一段时间内，财政转移支付规模，主要是由政府标准财政收入和标准财政支出的缺口所确定，而其测算标准即户籍人口。这也是诸多省份在测算上争议的一个重要焦点。

近年来，国家出台了一系列转移支付政策文件，旨在剥离户籍制度对公共服务配置的约束。第一个重要的调整是计算总人口的标准。2011年由国务院出台的《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2011]392号）中，在相关一般公共服务、公共安全、教育、文化体育与传媒等支出科目的测算中，均采用户籍人口加经折算过的外来人口作为总人口标准。至2019年，该计算标准依然适用。

另一个重要的调整是，自2016年起，国务院出台《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发[2016]44号），首次从政策文件上明确了人口流入地政府的主体责任，即流入地政府应当是流动人口公共服务的主要提供者。同年，财政部在《中央财政农业转移人口市民化奖励资金管理办法》（财预[2016]162号）中细化其转移支付规定，在均衡性转移支付资金中安排了农业转移人口市民化奖励资金，表示会适当考虑农业转移人口流动等因素，将财政资金向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多的地区倾斜。这从财政上，适当弥补了流入省份的财政缺口，也使得地方的事权与财权更加匹配。

中央财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的办法，固然可以部分解决流动人口公共服务成本的省际分担问题，但想要实现基本公共服务均等化，下一步仍需继续完善财政转移支付制度，加大对吸纳农业转移人口较多地区的支持力度。

其一，流动人口带来的城市基础设施建设的压力依然巨大，应当积极研究探索财政转移支付、财政建设资金与城市基础设施建设补贴数额、城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量“三挂钩”的机制。其二，对于流动人口带来的省内地方政府财政差异扩大化的问题，应当督促和激励省级政府进一步完善跨市县流动人口的公共服务提供的成本分担责任，适当提高省级政府的统筹和财政兜底的比例。

参考文献：

[i]国家统计局. 2018年国民经济和社会发展统计公报.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html

[ii]流动人口数据平台. http://www.chinaldrk.org.cn/wjw/#/data/classify/exist

[iii]东北常驻人口出现负增长,遭遇人口断崖.http://news.youth.cn/gn/201507/t20150714_6862411_2.htm

[iv]国家卫生健康委员会. 中国流动人口发展报告2018. 中国人口出版社，2018.

[v]流动人口数据平台. 2014年全国流动人口动态监测调查数据.

http://www.chinaldrk.org.cn/wjw/#/data/classify/population/yearList

本文来自微信公众号：IPP评论（IPP-REVIEW），作者：赵晨野（华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师）