城乡治理的困局与破局

以农业活动为底色的乡土中国是中华民族五千年历史长河中绝大部分时间的显著特征。建国以来，随着我国工业化、城镇化以及改革开放的推进，大规模的农村人口向城市流动，乡土中国转向流动中国、城乡中国。城乡关系也相继经历了城乡二元分割、城乡分割破冰以及迈向城乡融合发展三个阶段。

但现阶段人口、资金等要素单向流向城市的格局尚未根本转变，尽管我国有超大规模市场的潜力，但横亘在城乡之间的户籍、社保等体制机制藩篱影响着市场潜力的发挥，如何才能有效发挥这一潜力？实现城乡融合发展或许是破题之策。

因此党的二十届三中全会提出要“完善城乡融合发展体制机制”。但城乡关系的顶层设计是怎样的？融合的态势如何？真正实现融合面临哪些体制机制障碍？政策层面又该如何应对？还有待进一步深入分析。

本研究则试图通过对上述问题的分析，从城乡视角解读实现中国经济高质量发展、推进中国式现代化面临的内部机遇与挑战。

一、融合之义：改善民生助力中国式现代化

实现中国式现代化，最终目的是让现代化建设成果更多更公平地惠及人民群众。而实现中国式现代化本身又需要实现全体14亿人民的现代化。与此同时，不同区域不同群体之间的现代化水平不能差距过大，要实现共同富裕。

从现代化的内涵看，中国式现代化是涵盖经济、政治、文化等多领域的全方位现代化。但经济的高质量发展是解决一切问题的基础，因而也是建设社会主义现代化国家的首要任务。在此背景下，缩小城乡发展，畅通城乡要素双向流动渠道，实现城乡融合发展具有助力经济高质量发展、助推中国式现代化、增进民众福祉的三重意义。

（一）实现高质量发展的内在要求

二十届三中全会提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展不再单纯追求经济发展的速度和规模，更加关注经济发展的质量，是量和质的有机统一。实现高质量发展要求“实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的”。城乡居民在收入、就业、社保等领域存在较大差距是我国经济发展不平衡不协调的重要体现。

与此同时，人、土地、资本等要素在国内的自由流动还存在诸多障碍，国内城乡之间的开放程度还有待于进一步提升。全国层面的城乡居民收入差距，以及不同地区之间城乡居民的收入差距需要进一步弥合，发展成果的共享程度需要进一步改善。推动城乡融合发展，实现城乡要素的自由流动，本身就是实现经济高质量发展的内在要求。同时，城乡融合意味着城乡间的要素可以自由流动，通过要素的自由流动可以优化资源配置，更好推动经济高质量发展。

城乡融合发展可以扩大内需，助力构建新发展格局。经济高质量发展需要构建以国内大循环为主体的新发展格局。构建新发展格局需要充分发挥我国超大规模市场优势，激发内需潜力，这也是应对全球第五次产业链转移过程中地缘政治风险增加引致全球自由贸易受阻的必要举措。世界主要经济体的发展经验表明，随着经济的不断发展，内需占GDP的比重会整体保持在比较高的比重。  

2023年以不变价计算的我国人均GDP是12174美元，和法国1962年、德国1960年、意大利1965年、日本1968年、韩国1994年、新加坡1978年的人均GDP大致相当。对比上述相关国家，2022年我国最终消费支出占GDP的比重为53.4%，而其他主要经济体在同样人均GDP的时期，最终消费支出占GDP比重的整体保持在70%以上。

将时间拉平看，2022年我国最终消费支出占GDP的比重除高于新加坡外，均低于其他主要经济体。2022年美国最终消费支出占GDP的比重为81.9%，英国为82.9%，分别比我国高28.4和29.4个百分点。进一步从居民最终消费需求看，我国居民最终消费需求占比和世界主要经济体的差距也较大。2022年我国居民最终消费需求占GDP的比重为37.4%，不仅比美国和英国低30.6和24.5个百分点，和世界平均水平相比也低17.9个百分点。

实施户籍制度改革，推动外出农民工在城镇落户可产生1.3万亿元的消费增量。研究显示，外出农民工由于没有获得城镇户籍，使得农民工家庭的消费意愿降低了23%。如果获得城镇户籍，外出农民工家庭的消费支出可以提高30%。2023年城镇居民的人均消费支出为32994元，可计算出外出农民工的人均消费支出为24085.6元。而2023年我国外出农民工的数量是1.77亿人。如果户籍制度改革使得该部分群体全部变为城镇居民，则其人均消费水平将提高7225.7元，达到31311.3元，由此产生的居民消费增量达1.3万亿元。

（二）推进中国式现代化的必然要求

中国共产党二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”党的二十大报告在指出中国式现代化的五点特征中有两点和城乡融合发展密切相关。

一是中国式现代化是人口规模巨大的现代化。2023年我国约有5亿的农村人口，占全世界农村人口的比重为14.6%。农村人口规模除低于印度外，均远高于其他主要经济体。以美国和英国为例，2023年两国的农村人口分别为5600万、1000万，我国农村人口分别是美国的英国的7.9倍和46.6倍。实现5亿农村人口的现代化，使其在生产、生活方面迈入现代社会，难以单纯依赖农村的要素实现。 

二是中国式现代化也是全体人民共同富裕的现代化。实现共同富裕要求不同群体的收入差距不能过大。但目前我国城乡居民在人均可支配收入方面还存在较大差距。

全国看，2013年以来尽管我国城镇和农村居民人均可支配收入不断增长，但城乡居民的绝对收入差距呈扩大趋势，从2013年的17037元扩大到2023年的30130元；城镇和农村居民人均可支配收入的比值尽管呈下降趋势，但仍保持在2.4以上。不同区域内部看，绝对收入差距同样是不断扩大，相对收入差距也保持在2.1以上。其中东部地区城乡居民的绝对收入差距高于全国，西部地区城乡居民的相对收入差距高于全国。

（三）增进人民福祉的执政要求

经济社会发展的最终目的是提升居民的福祉。二十届三中全会指出要“坚持以人民为中心的发展思想，维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”

城乡融合发展通过城乡要素的自由流动，高效配置，一方面可以更好促进农业转移人口市民化质量，让农业转移人口更好享受到城市地区的基础设施、公共服务以及就业机会。另一方面，通过让城市居民更好地下乡，可以满足城市居民享受乡村风光、在乡村就业创业的需求。要素在城乡间的双向流动通过惠及城乡所有居民，做到发展为了人民，也践行了以人民为中心的发展思想。

二、融合之道：从城乡二元分割到融合

建国以来我国政策层面对城乡关系的定位先后经历了城乡二元分割及强化、城乡分割逐渐打破、城乡发展迈向融合三个阶段，每个阶段在户籍、土地、商品等领域都会进行相应的制度设计与安排。但从城乡二元分割到实现城乡融合，整体上体现出乡村发展的重要性进一步提升，城乡之间的地位更加平等。

（一）城乡二元分割及强化阶段（1949-1978年）

建国以后，为改变我国工业基础较为落后的局面，迅速实现工业化强国目标，我国从经济到社会领域采取了一系列城乡分割导向的政策举措。为发展城市地区的工业，主要通过实施工业农业产品价格剪刀差、农产品统购统销、集体化经营的方式集中农业剩余。

与此同时，在社会领域也逐渐建立起城乡分割的二元体制机制。新中国成立之初，我国人口可以自由流动。

1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》指出“我国人民有居住、迁徙的自由权利”。人口自由迁移和流动得到了具有临时宪法性质的“共同纲领”的支持和保护，公民具有居住和迁徙自由的权利在1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中同样得到了确认。

随着1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，人口迁移开始受到严格限制。条例要求“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。此后，农村开始以人民公社为单位登记户口本。大城市则设置收容遣送站以应对来自农村地区的群众。在此基础上，在城市也以户籍制度为基础，建立起由政府统一安排的就业制度和商品粮供应制度，以及和人们生活相关的教育、医疗等制度，城乡二元分割的局面彻底形成。

（二）城乡分割逐渐被打破（1978-2002年）

1978年我国在农村地区开始实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的推行提升了农户的生产积极性，在提升粮食产量的同时也大大提高了农民收入，进而缩小了城乡收入差距。家庭联产承包责任制的推行一度使得农产品供给过剩，为解决这一问题，政府部门进一步开启农产品市场体制改革，取消农产品的统购统销，充分发挥市场调节的作用。家庭联产承包责任制以及农产品市场体制改革使得农村出现大量剩余劳动力，进一步为城乡劳动市场发展创造了条件。

为顺应农村剩余劳动力的转移需求，乡城人口流动的制度性障碍开始打破。1984年，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，通知明确要求“凡申请到集镇务工、经商、办理服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发放《自理口粮户口簿》”。此后农民可以进入县城以下的城镇、集镇务工经商，农村人口向城市迁移的制度门槛开始放松。

1985年，公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》中指出“要建立城市和集镇暂住人口管理制度。暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上人口，需申领暂住证”，直接方便了人口流动。

1998年，国家教委联合公安部出台《流动儿童少年就学暂行办法》，提出“两为主”的方针。为解决随迁儿童的教育问题提供了便利，尽管此时的人口流动政策有一定程度的放宽，但是程度十分有限，且主要由中央政府部门自上而下推动。地方政府积极性不高。仍存在一些大城市出台带有歧视性的就业政策，把就业岗位进行分类，限制外来人口可以从事的工作类型，流动人口只能从事劳动强度大、就业环境较差、收入较低的工作。

（三）城乡发展迈向融合（2002年-至今）

2002年以来政策层面开始逐渐形成城乡融合发展的政策理念，具体表述相继经历城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展三个阶段。三种表述的核心内容都是实现城乡的融合发展，但在政策具体执行层面存在区别。城乡统筹强调发挥政府作用，重点是缩小城乡居民间收入差距。城乡一体化则强调依靠城市带动乡村的发展，而城乡融合则是在承认城乡各自特色的基础上实现要素的双向自由流动。

2002年党的十六大报告提出要“统筹城乡经济社会发展”，这是政策层面首次明确提出统筹城乡发展，但没有提出具体统筹的领域以及如何统筹。在2003年党的十六届三中全会上，进一步将统筹城乡发展和统筹区域、经济社会、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放并列，并且将统筹城乡发展列为五大统筹之首，城乡融合发展的重要性进一步提升。本次会议还强调“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”，对城乡融合发展的目标更加明确。在随后2005年的十六届五中全会上，同样也提出统筹城乡经济社会发展。

2007年的十七大报告首次提出城乡一体化发展。之后的十八大报告则进一步指出“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”，并指出要加大统筹城乡发展的力度。十八届三中全会延续十八大的表述，提出要“健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

十九大以来，政策层面进一步提出城乡融合发展。2017年的十九大报告首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。二十大报告在此基础上明确提出要“畅通城乡要素流动”。刚结束的二十届三中全会在提出“完善城乡融合发展体制机制”基础上，对城乡要素流动作了具体解释，即城乡要素间的交换要做到平等，城乡要素的流动要做到双向流动，即城乡要素的流动不是单向的乡村往城市流动，而是城乡之间的双向流动。

三、融合之势：城乡相对差距弥合但要素仍单向进城

（一）城乡相对收入差距缩小但绝对差距拉大

如报告在上文所示，我国城乡居民人均可支配收入尽管不断增长，城乡相对收入差距整体减弱但绝对收入差距仍在进一步拉大。分省数据同样呈现出类似特征。2013年，各省城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的比值处于1.9-3.6，其中城乡相对收入差距最大的是甘肃，城镇居民人均可支配收入是农村的3.6倍，相对差距最小的是天津，城镇居民人均可支配收入是农村的1.9倍。

分区域看，西部地区的省份城乡居民收入差距最大，除甘肃外，贵州、云南、陕西、青海、西藏五个省份的城乡收入比值均在3以上。其次是中部和东部地区，东北地区省份的城乡收入比值相对较小。到2023年，全国31个省份中除湖南外，城乡居民收入的比重和2013年相比均减小，表明各省城乡居民的相对收入差距均在缩小。

尽管各省城乡居民收入相对差距在收敛，但绝对收入差距则在进一步扩大。

全国看，城乡居民绝对收入差距由2013年的17037元扩大到2023年的18355元，增长了7.7%。

分地区看，东部地区的城乡居民收入绝对差距最大，2022年达33422元，其次是西部和中部地区，2022年城乡居民收入绝对差距分别为25541元、23653元。东北地区城乡居民绝对收入差距最小，2022年为20178元。具体到省份，北京、上海、浙江、广东、湖南、江苏城乡居民收入差距增长的绝对规模较大，比如北京城乡居民的收入差距由2013年的27463元增大到2023年的51292元。

从增幅看，西藏城乡间居民收入差距的增幅最大，和2013年相比，2023年的收入差距增长了131%。其次是湖南和贵州，收入差距的增幅分别为116.7%和90.6%。

预计未来城乡居民相对收入差距将进一步缩小而绝对收入差距仍将进一步扩大。一方面，近年来无论是名义增速还是实际增速，全国层面农村居民人均可支配收入的增速一直高于城镇。并且从2016年以来农村居民收入增速领先于城镇的幅度整体呈增加趋势。2016年农村居民人均可支配收入的名义增速高于城镇0.3个百分点，2023年则扩大至2.6个百分点。实际收入增速由2016年的高于城镇0.6个百分点扩大至2023年的2.8个百分点。尽管农村居民收入增速高于城镇居民，但由于目前城乡居民绝对收入差距较大，所以城乡居民之间的绝对收入差距或将在一段时间内继续扩大。

进一步从收入结构看，工资性收入和财产性收入占比低是导致城乡居民收入差距大的主要原因。在城镇居民的收入构成中，工资性收入占比始终高居第一并且保持在六成以上，2023年工资性收入占城镇局面可支配收入的比重为60.4%。对比农村居民，尽管工资性收入占比超越经营性收入，位居第一，但比重仍低于城镇18.2个百分点。农村地区非农就业机会少是导致农村居民工资性经营收入占比低的主要原因。

此外，财产性收入占比低也是造成城乡局面收入差距大的重要原因。2013年以来，城镇居民财产性收入占比从9.6%小幅提升至2023年的10.4%。农村居民财产性收入占比尽管也从2.1%提升至2.5%，但和城镇居民相比仍相差7.9个百分点。城镇居民财产性收入占比高主要是因为财产性收入的来源广泛，涵盖了金融资产收入、房屋出租收入、其他资产收入等，而农村居民除转让承包土地经营权的租金收入外，由于农村资源如宅基地难以转变为资产、建设用地入市存在困难、农村集体经济组织发挥作用有限，使得其他财产性收入较少。

（二）城乡公共资源配置差距进一步弥合但差距仍在

城乡基础设施差距尚存。从城乡供水普及率看，2020年以来城乡供水普及率的差距不断缩小。2020年我国农村自来水普及率为83%，和城市相比差距16个百分点。而到了2022年农村自来水普及率达87%，和城市的差距缩小为12.4个百分点。由于数字经济对经济发展的影响日益广泛和深刻，城乡间以网络为代表的基础设施差距可能会进一步加剧城乡不平等。因此数字经济的城乡差距不容忽视。

从网络覆盖率看，目前我国通5G的行政村占比超过90%。而早在2021年我国5G网络已经覆盖全国所有的地级市、超过97%的县城城区和40%的乡镇镇区。由此可以看出，我国农村网络基础设施和城市地区相比还存在一定差距。

医疗资源的城乡差距同样仍在，但也进一步呈缩小趋势。2010年以来，无论是城市还是农村，每千人口中拥有的卫生技术人员数均不断增长，城市地区由2010年的7.6增长到2021年的9.9，农村地区则由2010年的3增长到2021年的6.3。城乡间的比值整体呈下降趋势，由2010年的2.5下降到2021年的1.6，但城乡间差距仍在。东、中、西三大区域的城乡差距同样呈缩小趋势，东部地区缩小的最多，其次是西部地区和中部地区。从每千人口拥有的医疗机构床位数看，2010年以来城乡间均实现了不同程度的增长，城乡间差距也呈进一步缩小趋势，城乡比值从2010年的2.3下降到2021年的1.2，但不可否认的是差距仍在。

城乡教育资源差距在呈下降趋势的同时差距仍较大。

从教师资源看，我国农村幼儿园大专及以上学历教师的比例从2015年的68.3%增长到2020年的79.9%，增长了11.6个百分点。城乡差距在2018年之前经历了扩大趋势，由2015年的11.9个百分点扩大到2018年的12个百分点，而后又下降到2020年的10.5个百分点。

全国初中阶段本科及以上学历教师的比例看，城乡差距在持续缩小。由2015年的13个百分点下降到2020年的8.4个百分点。学校建立校园网的占比也整体进入缩小阶段。2016年农村小学阶段建立校园网学校的比例是60.9%，比城市低28个百分点。2016年城乡差距进一步缩小至13.2个百分点。初中阶段建立校园网学校的占比差距同样呈缩小趋势，由2015年的相差13个百分点缩小至12.6个百分点。

城乡社会保障水平差距显著。养老金是我国城乡社保差距的主要来源。数据显示，在养老保险参与率上，94%的城镇居民至少有一种养老保险，而农村地区这一比例仅为88%，比城镇地区低了6个百分点。从保障水平看，城乡差距在10倍以上。农村居民大多可以领取的是新农合养老金，每月领取金额为90元，城镇地区的居民大多领取的是城镇职工养老金、政府或机构养老金，二者每月的领取金额是2500元、4000元，是新农合的27.8倍和44.4倍。公开数据显示，2022年，参加城乡居民基本养老保险的农民每月实际发放的养老金平均为188元，城镇职工平均则为3577元，是农户的19倍。

（三）要素呈现从乡村到城市单向流动趋势

1. 人口进城

从乡土中国向流动中国转变是改革开放以来城乡融合最明显的特征之一。改革开放以后，一方面农村地区有大量的剩余劳动力需要转移，另一方面城市的改革使得城市地区有大量的劳动力需求。叠加政策上对农村人口进城的放开，大量的农民进入城市进行非农就业活动，城乡之间人口的大规模流动开始出现。2008年以来我国农民工的数量从2.3亿增长到2023年的3亿人。

进一步从结构上看，农民工按照其非农工作地点是否在本乡镇范围内可分为本地农民工和外地农民工。由于大城市尤其是沿海城市在工作机会和工资方面更具优势，外出农民工的比重一直高于本地农民工，外出农民工占比约为60%，本地农民工占比约为40%。

未来，由于我国城镇化进程已超过60%，农民工数量的增长整体将呈下降趋势。而与此同时，城乡的人口流动则明显偏低，七普数据显示2020从城市到乡村的人口流动规模为607万人，与2010年相比仅增加约100万人。

分地域看，中西地区是农民工输出的主要区域，其次是东部地区和东北地区。由于中西部地区劳动力资源较为丰富且成本较为低廉，因此也成为我国外出农民工的输出大省。中部地区外出农民工流出占比接近40%，中部地区约为30%左右。东部地区由于本身就是经济发展的主要地区，因此外出农民工的流出占比也较高，2023年达27.3%。与此相对应，中部地区和西部地区外出农民工的跨省流动占比较高，东北和东部地区跨省流动较少，主要以省内流动为主。动态上看，除东北地区，跨省流动呈下降趋势，省内流动逐渐上升。从去向上看，东部地区是外出农民工的首要流入区，占比高达50%，其次是中西部地区。从重点区域看，经济活力较大的江浙沪、珠三角和京津冀也是外出农民工流入的主要区域，合计占比接近40%。

乡城人口的大规模流动使得我国城镇化水平大幅提升。1978年我国的城镇化率仅为17.9%，某种程度上说是一个农业大国。而随着乡城人口大规模流动，我国的城镇化率也迅速提升，2023年我国的城镇化率已经高达66.2%，年均增长1个百分点，其中，上海、北京和天津的城镇化率已经超过80%，上海2023年的城镇化率接近90%。伴随着户籍制度的改革，户籍人口城镇化率也从2016年的41.2%提高到2023年的48.3%。

2. 土地流转  

土地制度是导致城乡二元分割的重要因素，城乡发展的不平衡深刻受到土地制度的影响。随着城乡人口流动的增强，需要土地资源跟随人口流动在空间上进行优化配置。近年来政策层面围绕“三块地”改革，即农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地进行了一系列的改革，为农村土地要素和人口等要素的流动奠定了基础。

二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》针对农村土地制度的举措主要有三点，一是维护进城落户农民的土地权益，探索建立自愿有偿退出的办法，二是通过出租、入股等方式盘活农户的宅基地，三是有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。因此三块地改革是农村土地制度改革的重点，也是推动城乡土地要素自由流动的抓手。

农村承包地和宅基地制度改革为城乡要素畅通创造空间。2015年党的十八届五中全会明确提出完善土地所有权、承包权和经营权。为提高农户对承包地产权的稳定性以及后续土地流转的方便，2013年中央一号文件首次提出了农村土地确权登记颁证工作。

根据农民日报的报道，截至2018年底，我国农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成，确权颁证覆盖了全国2838个县（市、区）、3.4万个乡镇、55万多个行政村，累计精准测量11亿个地块、15亿多亩承包地，清理2亿多农户档案资料。2018年新修订的《农村土地承包法》进一步将三权分置制度纳入法律规范。并明确规定不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件。在此背景下，农户可以依法通过出租经营权积累进城落户资本，避免了进城落户失去土地承包经营权的风险。

数据显示，2014年以来我国农村承包地流转面积稳步扩大，流转总面积由2014年的4亿亩增长到2022年的5.8亿亩，占全国耕地面积的比重由28.2%增长到30.1%。

与此同时，农村宅基地制度改革也在稳步推进。

一是宅基地的三权分置不仅为宅基地的流转、收益分配提供了制度保障，而且也为后续更大力度改革做了铺垫。

二是从立法角度看，2019年新修改的《土地法》也明确指出“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，2020年通过的《民法典》则提到宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。而新修订的《土地管理法》针对城镇居民是否可以在城镇购买宅基地没有明确规定，这也为宅基地制度的进一步改革提供了立法空间。比如有技术、管理经验的城市居民如果可以取得农村宅基地的使用权，则可以进一步推动城市要素向农村流动。

农村集体经营性建设用地入市也在稳步推动。2019年新修订的《土地管理法》破除了农村集体经营性建设用地入市的障碍，明确农村集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式交给单位或个人使用。2022年底中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，在保留原有33个试点县的基础上进一步扩大试点范围，其中海南为全域。

根据自然资源部的数据显示，农村集体经营性建设用地试点工作取得了阶段性成果。目前试点已经在350个县级地区展开，2023年合计入市地块719宗，面积1.3万亩，成交金额185.2亿元，缴纳增值收益调节金23亿元，留存农村集体经济组织91.9亿元，分配农民个人10.8亿元。此外，集体经营性建设用地入市还共计带动1441.57亿元的产业投资规模，提供就业岗位约4万个，增加居民的工资性收入11.4亿元。

3. 资金流动

与乡城人口流动的趋势一致，资金在城乡间的配置也呈现出农村向城市转移的趋势。除财税渠道外，农村资金向城市转移的渠道主要有2个，一是价格渠道，二是金融渠道。价格渠道指的是通过工业和农业的“剪刀差”将资本从农业转到工业，目的是推动城市地区工业的发展。

研究显示，“剪刀差”占农民总负担的比重最高时曾达到70%。1991-1997年，农村资本通过价格渠道向城市输送了1.2万亿元。金融渠道通过吸收农村存款和发放贷款的方式向城市转移资金。从全部金融机构口径看，涉农贷款余额增速2018年以来尽管呈上升趋势，但绝对水平不高。城市涉农贷款增速则呈现出不稳定趋势，甚至有很多年份为负增长。农村信用社作为支农的主要力量，其对农业的支持力度也呈下降趋势。2012年以来，农村信用社涉农贷款余额与存贷款余额的比重相继下降，表明农村资金进一步从农村向城市流动。

四、融合之困：人口、土地与资本流动不畅

（一）人口自由流动仍受户籍制度限制

尽管伴随着户籍制度的放松，乡村人口向城市迁移的便利度大幅提升。但人口进城仍存在两方面问题有待于进一步突破。首先是城市落户的门槛还有待于进一步放宽放松。

目前，我国城区常住人口300万以下的城市已经基本全面放开落户限制，14个300万～500万的大城市、14个500万～1000万的特大城市以及5个超大城市也已经采取措施进一步放松落户门槛，比如重庆将社保缴纳的年限由5年放宽到3年，深圳则基本取消学历落户限制。但部分超大城市如北京、上海的落户门槛仍较高，并且尚未采取进一步放松的举措。

此外，部分大城市和特大城市的落户门槛尽管已经采取措施进一步放松，但依然比较高，比如广州要求社保缴纳满4年，总积分到达150分。

在以户籍为依据提供公共服务的基础上，叠加流入地政府缺少激励，流动人口的公共服务供给水平也不足，主要体现在子女教育、保障房供给、社保缴纳三方面。由于流入地政府缺少激励，跟随父母外出的随迁儿童在入学以及升学方面面临诸多挑战。随迁儿童在普惠性幼儿园入读的比例常年维持在60%左右，2021年和全国相差26.2个百分点。义务教育阶段在公办学校就读的比例也偏低。

此外，在大多数省份流动子女也难以在流入地参加高考，使得部分随迁儿童要回到农村参加高考。教育部的数据显示2013年以来仅有207万名随迁子女在当地参加高考。城市地区面向低收入群体的廉价租房更多仅限于户籍人口，而且申请条件较为严格，需提供工作年限、社保、暂住证明等材料。社保缴纳也面临类似的问题，农民工在缴纳门槛、异地领取、接续等方面均存在不同程度的不便利。

（二）土地制度改革仍需进一步深化

农村土地制度改革可以发挥提高农户财产性收入、提高农户进城落户意愿和能力的作用。但从改革进展看还存在诸多进一步深化改革空间。农村承包地改革存在的核心问题是土地经营权的性质不明确，目前的制度设计倾向于租赁债权，不利于受让方形成稳定的预期，进而降低受让方的受让意愿，也对农户进城落户带来消极影响。租赁债权背景下受让方可能遭到承包方随意涨价或解除合同的风险，土地经营并不稳。不仅如此，土地经营权的自由流转和担保融资也会受到诸多承包方的限制。

宅基地权利仍较为封闭，流动性也需要进一步提升。出于保护农户权益的考虑，宅基地的使用权仅限于集体内部的无宅户。无偿取得、内部流转、长期使用、子女可继承是当前宅基地制度的核心特征。上述特征严重阻碍了宅基地及其房屋进入土地市场，不仅使得进城农民工缺少转上或退出意愿，也加剧了宅基地的低效使用。

根据社科院的统计，2017年我国农村闲置的宅基地面积约为3000万亩，相当于城镇建设用地规模的四分之一。对于宅基地的资格权认定，从33个宅基地制度改革试点县的实践看认定标准总体较为严格，强调封闭性和身份性，主要考虑是否是本地户籍、以及是否是本农村集体成员，而下乡的城市居民难以获取宅基地的资格权，封闭的宅基地资格权显然不利于返乡和下乡人才参与农村建设。三是对于宅基地用途变更目前制度上仍较为严格，对于荒废或低效的宅基地变更为工业或者商业用地需要严格的审批，不利于农村提升土地利用效率，发展非农经济。在此基础上，宅基地入市则更为困难。

集体经营性建设用地存在碎片化、供需难以高效匹配、交易范围小、入市收益分配不合理四方面问题。农村土地利用的细碎化是我国农业生产一个主要特征，零散的经营性建设用地入市不利于吸引产业龙头企业落地，使得产业发展多而不强，因此在土地入市之前进行土地整备。在入市交易环节，项目落地难、落地慢是常见现象，而新增土地要素资源统筹不到位、低效土地盘活不及时使得经营性建设用地的供需难以高效对接。

由上文可知，目前开展经营性建设用地的试点除海南是全省外，其他试点地区均在县域内。入市交易的距离和空间较小，不利于激活交易市场，也不利于土地资源配置效率的进一步提升。收益分配不合理也是存在的主要问题。

根据试点，经营性建设用地入市产生的增值收益需要在政府、农村集体和农户之间进行分配，政府会征收20%～50%不等的增值收益调节金。在分配过程中政府是否应该征收以及合理的征收比例、村集体和组集体的分配问题尚没有得到较好解决。

城市建设用地指标和人口流动挂钩机制没有有效建立。随着人口从乡村向城市的不断涌入，城市用来发展产业、提供住房、学校的用地需求会相应增加。如果人口流入和城市建设用地指标供给不匹配，则会引发城市房价高企、外来流动人口公共服务难以获取的问题。但目前我国城市地区新增建设用地指标的确定没有实质性和人口流入规模相衔接。《土地利用年度计划管理办法》仅是较为粗略的提出会依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等确定。

（三）资本下乡难以“下去”和“下好”

城市资本下乡面临交易成本高、农民权益受损、用地指标不足的问题。在我国农户分散经营的基本国情下，工商资本下乡需要面对的是一家一户分散经营的农户，这使得其在和农户谈判或者交易的过程中会面临很高的交易成本，进而降低工商资本下乡的意愿。

以农村承包地流转为例，2018年以来农村承包地流转到企业的规模增长缓慢，占比基本保持不变。为提升工商资本下乡的意愿，需要进一步提升农户的组织化程度。此外，在工商资本下乡的过程中，由于农户在教育、谈判能力等方面处于弱势地位，可能会出现农户权益受损或者利益分配不合理的问题。不仅如此，由于农业及延伸产业项目税收贡献小、经济增长带动弱，地方政府缺少激励配置相应的建设用地指标。

五、融合之策：深化人口、土地、资金改革

（一）2029年的城乡融合图景：要素双向自由流动

二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在提出“完善城乡融合发展体制机制”的同时，也对改革完成的时间提出了明确要求，即要在中华人民共和国成立八十周年时即2029年完成所提出的改革任务。

这意味着未来五年，推动城乡融合发展的重大举措将相继出台，最终实现城乡之间由目前的要素更多由农村向城市单向流动向双向自由流动转变。这需要贯彻按照二十届三中全会的精神，从户籍、公共服务、土地制度、财政转移支付等领域进一步深化改革，进而实现城乡要素双向自由流动，城乡之间的融合发展。

（二）城乡融合发展的破局之路

城乡融合发展的核心是在维护农民利益的前提下深化人口、土地和资金三方面改革，进而形成新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴的协调发展。具体而言，可主要从五方面展开：

一是推动户籍与公共资源供给分离，城镇化增量提质并重。户籍不是身份的象征，农民也只是职业，不应成为人口迁移、提供公共资源的依据。推动城乡融合发展最重要的是消除人口乡城迁移的制度性门槛，让农民工不仅可以在城市能够落户，而且可以获得和城市原住民平等的公共服务。这需要首先结合农民工流入地特征进一步降低甚至消除落户门槛，让想在城市落户的农民工可以在城市落户。

结合前述分析，需要大城市、特大城市和超大城市进一步放宽甚至最终取消落户门槛。具体改革举措可从三方面收入：（1）比如借鉴杭州取消落户名额限制。（2）进一步压减对工作年限、社保缴纳年限、居住证明等方面要求。（3）在同等级城市规模以及不同城市等级规模的特大超大城市之间推行落户积分互认以降低落户门槛。

其次，切实推动实行居住证制度，将户籍制度的目标回归人口统计，不再以户籍身份为依据提供教育、医疗、社保等公共资源。在便利居住证制度的基础上以居住证为基础提供公共服务以让进城落户农民工在城市生活的更好。

具体地：（1）教育领域加大中央财政投入，通过新建、改扩建学校以及政府购买学位的方式保障随迁子女入学；同时改革升学考试制度，进一步提升入学便利度并允许异地参加中高考。（2）社保领域应在加强全国统筹的同时在缴纳门槛、异地领取与转移等方面进一步便利化。（3）保障性住房进一步降低申请门槛，以及简化申请手续，更大力度向农民工倾斜。

二是农村土地制度权利进一步开放，吸引城乡要素双向流动。农村承包地改革可以在现有租赁债权的基础上设计具有物权属性的经营权从而给予受让人以稳定经营预期，并且可以更加自由的进行土地再流转与担保融资，从而进一步放活经营权，也更好推动农户进城落户。

宅基地制度改革可从两方面入手，首先是放宽资格权和使用权，对城市居民、乡贤等为农村集体做出实际贡献的群体进行放开，同时进行宅地分离以促进宅基地的合理流转和集约使用。其次，是探索宅基地用途变更为工业、商业等用途的经营性建设用地以用来在农村开展非农活动。集体经营性建设用地指标改革需要统筹做好三方面工作：

（1）试点在区县一级设立土地整备中心，统筹推动土地综合整治，以解决建设用地细碎化问题。

（2）构建市或者省一级的统一土地交易平台以提高匹配效率，并且允许建设用地指标可以进行跨市甚至跨省的远距离交换。

（3）经营性建设用地的开发涉及的利益主体较多，包括政府、村集体、组集体、集体经济组织成员等。利益分配是关键，建议以土地权属确定不同集体以及集体组织成员在项目中的土地面积占比，并以此入股参与收益分配。对于政府征收的土地增值收益调节金，建议在考虑政府成本后进一步降低。

三是城市新增建设用地指标和人口流入相挂钩。党的二十届三中全会提出要建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。建设用地的紧张不仅会加剧城市的高房价，也会影响城市地区的就业吸纳能力。当前我国尚没有明确建立二者的协调机制，而且在以往的政策思路中，为了推进不同城市的均衡发展，城市规模和新增建设用地的供给并不匹配，使得部分城市尤其是特大城市人均建设用地面积较为紧张。

如2022年，作为超大城市的上海，也是农民工人工较多的城市，其人均建设用地面积不足45平方米，在13个特大超大城市中居于末位。因此为推动外来人口进城落户，需要建立地随人走的调节机制。建议在农民工流入地较多的特大或者超大城市先行试点确立城市新增建设用地指标和人口流入规模的具体比例并且规定将一定比例的建设用地指标用于农民工的保障性住房建设。

四是财政资金尤其是中央财政资金支持农业转移人口市民化进一步加力。根据社科院的测算，2012年我国农民工市民化的人均公共成本是13.1万元，其中东部、中部、西部地区的成本分别是17.6万元、10.4万元、10.6万元。其中公共成本主要包括社保、随迁子女教育、保障性住房。

由于数据为2012年的数据，因此目前的农业人口市民化成本会更高。为激励地方政府推动农业转移人口落户，财政部从2016年开始便拿出资金作为农业转移人口市民化的奖励，2016年以来的奖励资金累计为2400亿元。但从人均奖励水平看，偏低并且呈下降趋势。

2023年为例，河南、广东、四川是获得奖励资金的大户。此外，目前的奖励资金是按照落户人口计算的，并没有考虑未落户的外来农民工。如果考虑未落户的外来农民工，则人均财政资金支持力度会更弱。在地方政府财政压力比较大以及建设统一大市场的背景下，一方面需要中央层面进一步加大奖励资金的支持力度，另一方面则可以将计算口径从落户人口放宽为外来常住人口增加量，从而提升农民工获取公共服务的质量。

数字化赋能新型集体经济组织，保障农户合理权益。无论是从保护农户利益的角度看，还是从吸引城市资本等要素下乡减轻交易成本的角度看，都需要提升农户的组织化程度。这需要做实村级或者组级集体经济组织。

首先是需要明晰乡镇、村级、村民小组三级的集体资产，包括办公设施、物业等。

其次需按照一定的标准将乡镇、村级或者组级的集体资产以份额的形式最终量化到每个集体组织成员身上。可以以某一时间内的人口、土地或人地结合等作为依据，集体经济组织成员所获得的具体份额可作为获取相应层级资产管理权和收益分配的依据。

此外，还需要明确各级集体经济组织的职能。集体经济组织受成员委托代为管理本组织成员所拥有的土地和其他资产。对上，其可以代表本组农民持有乡镇和村级资产的份额，参与乡镇和村级集体资产的管理与决策。对外，代表农民行使承包地和宅基地租赁等的谈判权，也可以和其他乡镇、村级集体经济组织、外部企业等主体进行多种形式的企业和投资合作，接受外部捐赠等，实现集体资产的保值增值。

最后则是依托现代信息技术，如人工智能技术，通过建立统一的集体资产管理与运营平台等方式，高效地完成集体资产的清查、核算和实时监测，同时实现资产供给方和需求方的有效匹配，进而提高集体资产的管理与运营效率。

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中国银河证券新发展研究院区域经济研究员路自愿对本文亦有贡献

本文来自微信公众号：中国银河证券新发展研究院，作者：章俊