为什么说不再需要跨越城镇化“鸿沟”？

2014年首个新型城镇化国家规划出台至今，我国常住人口城镇化率达到66.16%，但户籍人口城镇化率只有48.3%，相差近18个百分点的“两率差”，一直被视为新型城镇化需要跨越的“鸿沟”。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（后称《决定》）提出，健全推进新型城镇化体制机制，部署“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，明确加快农业转移人口市民化。

尽管从统计意义上说，市民化进程不及预期，但在清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚看来，“市民化不是一个简单的数量问题，而要看有没有实质性进步。”

7月19日，尹稚在接受每日经济新闻·城市进化论记者专访时表示，常住人口与户籍人口城镇化率之间的“缺口”未来很可能就停在那儿，不再需要填平，重要的是拿居住证和拿户籍可以享受对等待遇，附加在户籍上的福利制度将逐渐被剥离。

尹稚表示，过去多年高速的城镇化，像一个“单向过滤薄膜”，把各种优质的生产要素单向地向城市集中。而城乡要实现共同繁荣，解决农村凋敝问题，首先要重新激活从乡到城的反向流动机制，让喜欢农村、热爱农村的人能回去。

一、垂直分工增加乡村非农产业收入

城市进化论：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。今天讲的城乡融合和过去有何不同？

尹稚：我们知道城乡融合发展不是一个新词，上世纪90年代中后期到千禧年前后，在我国发达地区就已经讨论得很多了。但那个年代讲的城乡融合，或者叫城乡一体化，主要是依托正在崛起的民营经济和乡镇企业，逐渐实现以工补农、以城带乡、以工富农，是在第二产业上做文章。

现在的城乡融合，含义已经发生了很大变化。首先是产业布局门类，不再局限于传统制造业范畴，而是一个全产业分工状态下的协同发展。第二，无论是以人为核心的新型城镇化，还是乡村全面振兴，都是为了整体提升城市和乡村的生活品质，逐步缩小城乡差别。所以，我们今天讲城乡融合发展的新格局，其实是一个综合的区域协同发展前提下如何实现城乡共同繁荣的问题。

一方面，新型城镇化大的空间格局基本上已经很清楚了，就是以城市群为主要承载，加上城市群里边的现代化都市圈的进一步培育，和群圈以内大中小城市的协同化发展。在小城市里面，又尤其强调县城和县域的重要性，因为它们是高等级城市的资源向广大乡村地区辐射的重要枢纽和重要转接平台。

另一方面，大家应该注意到了，近年来，乡村振兴加了“全面”两个字，这其实是有深意的。农村的问题不仅仅是农业问题。当然，农业现代化是一个新的发展方向，因为中国的农业离完全现代化还有相当长的距离，而农业现代化需要的很多资源要从城市里来。但农村不仅仅是农业，城市大量综合产业职能以及服务业向农村地区的渗透，也是一个很重要的发展方向。

城市进化论：所以在推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的同时，全会《决定》强调必须把“新型工业化”也统筹起来。

尹稚：事实上，缩小收入差距，一直是缩小城乡差别中非常重要的内容。

我国城乡收入比从改革开放初期的1:6、1:7，到十八大前后1:5以内，到去年为止是1:2.4，进展是很快的。接下来进一步缩小城乡差别，除了来自农业现代化本身的产出外，还需要通过区域产业链的协同，把一部分适合县乡村做的专业化的、精准化的产业链供应链节点，有效疏解到县乡村去。

在一个完整的产业链条上，城市更多集中的可能是科技驱动型产业，以及一些高端生产性服务业，中下游部分制造业、生活性服务业可以放到乡村去，这样才能实现国土资源的优地优用。也就是按照产业垂直分工规律，为城市和乡村在区域协同前提下，各自找到产业链供应链的发展节点和发展环节，大幅增加乡村地区的非农产业收入，包括因为新型工业化的进一步扩散所带来的财产性收入，这样才能进一步深化城乡之间的财富分配。

当然，这不能通过指令性手段来做。只要遵循客观规律，让市场做出正常的性价比选择，这个格局就会慢慢形成。这也是为什么要建立全国统一大市场的由来。

应当说，2014年以后，我们在解决城乡发展不平衡方面的进展，比解决区域不平衡问题的进展要更大。但不能说未来乡村就是种庄稼的，农业单一化发展的话，它成功的几率很低，而且速度也会很慢。

所以新型工业化如果能和新型城镇化、乡村全面振兴结合起来，会进一步使我们的产业体系空间布局，更符合降本增效的产业垂直分工体系的客观发展规律。

当然，形成这些东西还需要试点。结合这些年我们在300多个地区开展新型城镇化综合试点的经验，如果乡村地区的产出能够在城市形成有效市场，那么乡村就可以在城乡共同发展中分得更多利益。

二、公服均等进一步提高居住证含金量

城市进化论：全会《决定》明确健全推进新型城镇化体制机制，强调“加快农业转移人口市民化”。作为新型城镇化的核心，农业转移人口市民化目前进展如何？

尹稚：2014年首个新型城镇化国家规划出台以来，我们解决了农业转移人口市民化的法律机制保障问题和渠道的正规化、正常化问题，这是城镇化上半场一个非常重要的进展。但为什么进城落户的人没有预期的量那么大，我认为主要存在以下几个原因。

首先是农村的现代化速度在加快，尤其是在发达地区，千禧年前后城乡之间的日常生活水平差距就已经非常小了，所以不是今天城市户口对他没有吸引力，而是在那个年代就没有了。

第二，随着交通和通勤手段的迅速发展，从乡到城的交通环境有了极大改善。很多发展比较好的县域，基本上全县的乡村和它的中心县城、重点城镇之间的交通距离，都在半小时之内。放到大城市里，半个小时可能还没跨区。这种情况下，他很可能选择住在乡村，同时在城市就业，并且可以在很短时间内享受到城市级别的公共服务，比如教育、医疗等，何苦非要折腾户口。

所以市民化问题要多方面来看，我认为更重要的是看生活条件、就业条件、享受公共服务的条件，是不是有实质性进步，而不是简单的数量上不及预期。

当然，市民化不是说我们把进得来的问题解决了，把进来以后能过日子、能有社保的问题解决了，就能顺顺利利地实现完整的市民化。我认为，农业转移人口目前在真正融入城市社会方面，还是有问题的。

比如随迁子女的就学，现在不是说没学念，而是没有好学校念，并且教育的连续性很差，中考、高考得回老家，学籍断点比较多，妨碍了他们受教育水平的提高。

还有城乡医疗保险，现在城乡一体的这种保险制度，新市民拿到的报销额度相当于城市低保人群的保额，绝大部分达不到城镇职工的正常标准。即使能做到，也是在正常偏下的水平，不一定能满足他们在城里长期生活的需要。

包括新市民获得租赁型住房、购买产权房等问题，也都是城镇化下半场需要解决的。

我们看到，全会《决定》明确提出要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，也就是说未来这部分工作主要由常住地来解决，这就需要对人口流出地和流入地的资源配置进行适当调整，并且通过中央和地方的分税制改革，进一步增强地方政府作为主要责任方的实力和意愿。

城市进化论：这是否意味着户籍不再像原来那么重要？

尹稚：是的。因为拿居住证跟拿户籍的差距其实越来越小，从数量条目上说，在发达地区基本已实现对等，只是质量上还略有欠缺。农业转移人口为了保住原有农村的土地权益，往往选择不要户籍，办个居住证就行，而且居住证还给他的流动带来更多便利。在这种情况下，我们再讨论常住人口跟户籍人口城镇化率之间的“缺口”，已经没有太多意义，不是非要把“缺口”填平。

这正是户籍制度未来要改革的地方。随着现代化进一步推进，绑定在户籍上的福利制度会逐渐与户籍脱钩，你所享受的社会福利的城乡差和地域差会越来越被淡化。当然，没有哪个国家会取消户籍登记制度，这是国民身份证明。迟早有一天，你拿着中华人民共和国身份证，无论走到这个国家的哪个地方，都能享受正常的国民待遇。

当然，这是要花钱的，肯定是发达地区先做，因为它的财税积累量比较大。这两年浙江的试点明显走在全国前列，接下来可能是长三角、珠三角、成渝、京津冀这些地区，逐渐实现群圈内部的可流动性，然后慢慢从区域性市场形成统一的全国性的人力资源市场。

三、畅通渠道激活从城到乡的流动机制

城市进化论：如果“人”能双向流动，对促进城乡共同繁荣发展意义重大。

尹稚：这是肯定的。过去我们有各种“篱笆墙”挡着，不让人进来，干活的时候他算产值，分福利的时候他又不算城里的人口，现在这些政策基本上都没了，城镇化上半场解决了农民进城的问题，但是如何重新振兴乡村？

这些年高速的城镇化进程，其实是从乡到城，像一个单向的过滤薄膜，把优质的生产力要素，优质的财富、税源、人力资源等等，单向地向城市集中。而城乡要实现共同繁荣，解决中国农村的凋敝问题，首先就是要重新激活从乡到城的反向流动机制，建立、畅通新的渠道，让喜欢农村、热爱农村的人能回去。

事实上，中央此前已经发文鼓励离退休干部、教师、医生等回乡定居，但这是一个原则性的指导方针，很多事情还没有像上半场那样把渠道和法律保障落实下来。

城乡要实现共同繁荣，形成正向的循环和进步的话，一定是城乡要素在平等交换基础上的各取所需，同时也是以人为核心的生产力要素的双向流通。这个事情现在刚刚开始。

城市进化论：通道畅通之后，会不会出现大量人口返乡的“逆城镇化”现象？

尹稚：“逆城市化”作为专业词汇有很严格的定义，更多描述的是西方大城市发展到一定阶段后，因为大城市病等原因，生活在市中心的高收入群体向郊区迁移，以一种更低密度的形式寻求个体的生活舒适。在中国，至少到现在为止，这个过程不是很明显。

除了土地产权属性不同，我国长期紧张的人地关系，也决定了我们不能像西方国家那样“摊平”了住。所以我们很早就开始控制这个问题了，包括不允许利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。

在我看来，中国将来会出现大量的城乡“双栖”人群。这部分人是联系城乡产业、资金、技术以及文化传播的纽带，并且随着公共服务的日益均等化和城乡生活质量差别的日益缩小，“双栖”人群还会继续增长。

事实上，这两年城镇化已经不是简单地从乡到城的人口转移，从城到城的人口转移已经占了人口流动的近40%，大量人口从低能级的城市流向高能级的城市，所谓“人往高处走”，去寻求更好的资源，更好的创业环境以及更好的生活品质。

当然，从全球发展规律看，没有哪个大城市是适合养老的，大城市永远是拼搏的战场。但是要让大家回乡养老，现在最担心的还是医疗，缺少高品质的医疗保障，救护车可能15分钟都到不了家门口，这是最现实的问题。

不过，今年上半年，国家发改委专门出过一系列文件，对县城的学校、医院等公共设施提出了明确的量化规定。如果这部分建设做到位了，城乡之间的关系还会有比较大的调整，城乡“双栖”人群会越来越多。这样乡村就有了新的活力，就一定不是日渐凋敝的模样。

三、长期租赁让农民成为财产性收入的获益人

城市进化论：土地制度改革历来备受关注。在您看来，这一重大改革应该从何处破题？如何确保改革有效落地？

尹稚：在我国，农村土地是劳动集体所有制，“三块地”名义上归集体所有，并按照集体成员身份决定使用和收益分配。当这些人离开农村，户口转到城市，这些东西也被清零了。现在让这些人回来，首先要面对身份认同的问题，给他一个什么样的身份，重新在农村集体组织里扎根。身份认同解决了，才有新的权利认同，是不是还可以享受承包的土地、可以重新参与劳动集体分配等等，这些都是和土地挂钩的。

首先在耕地上，从个体户、专业户到建立某种新的集体合作体制，是一个必然方向。因为无论是水利工程，还是节能型农业、绿色型农业的建设，所有技术投入都是有规模门槛的。放在一亩三分地里是干不成的。随着农业技术的发展，农耕制度一定会催生各种各样新的劳动集体合作制度出来。

在这种背景下，农民土地的承包权和使用权是分开的，通过更好的农业技术投入、更好的工作组织体系，提升这块地创造的价值，然后回馈一部分给承包人，实实在在地提高农民的财产性收入。

对于集体建设用地，我认为应该建立一种长期租赁制度，让劳动集体始终占有稳定的收益份额，持续通过这块土地上的大量非农产业发展，获得稳定的城市型收入。而不是像过去那样简单出让，仅仅获得一次性收入。

宅基地也是这样。这么多年，很多人因为方方面面的原因离开了农村，但宅基地的权益还在，大量闲置的宅基地怎么办？我个人的看法还是建立受法律保护的长期租赁制，把宅基地作为一个基准的财产保险，用来解决部分农民不愿意退出的问题，相当于把所有权留住，然后通过长期租赁形成个人和集体的稳定收入。

当然，这部分收入究竟应该怎么分，其实还挺考学问的。这块宅基地虽然是你的，但决定这块宅基地生活品质的基础设施投入、公共服务设施投入，可能来自国家，也可能来自城市资本，又或者来自于劳动集体的积累，很少有个人能把这些东西大包大揽全干下来。

这就又涉及到如何在新的租赁者、劳动集体和农民个体之间确定一个合理的分配机制。如果这个机制建好了，形成一个真正的多赢局面，那就会促进农村大量闲置资产的高效利用，也有助于资金、技术、人才等资源在乡村重新形成新的聚集。

城市进化论：全会《决定》提到要“完善强农惠农富农支持制度”，在您看来，具体应该包括哪些支持制度？制度安排如何体现“进一步深化改革”之意？

尹稚：这些制度其实都是存在的。从联产承包责任制到后来各种支持农业发展的补贴政策，本身的体系都有了，但是不是直击痛点，是不是得到了可持续的保障，还是说下了文件热闹了一段时间就没人理了，这方面可能各地差异比较大。

那么“完善”就意味着有效的政策要可持续化，而不是“运动化”，不能让老百姓觉得这阵风没赶上，过了这个村就没这个店了，要给他们一颗定心丸，行之有效的政策会坚持下去。同时，还要拾遗补漏，在具体执行过程中可能有一些考虑不够周全的地方，要在实践当中不断跟踪评估实施效果，使得这些政策真的好用、管用。

进一步深化改革，对制度安排还要作“接地气”的调整，“钉钉子精神”实际上就是要在细节上落地，使得这些政策真正落在实处，能够细化。同时好的政策要能够长期稳定地执行下去，而不是朝令夕改。

例如：文件中提到的“土地承包权”，实践中可以理解为长期化的“地租”收益权，这是惠农、富农政策的核心组成部分，而“经营权”则是多变的。随着农业现代化进程的推进，集中使用农地有利于新技术门槛的降低，也必然会催生更多的耕作合作制度，但在收益分配上，承包人的利益永远是要受到保护的，这就是农村把“所有权、承包权、经营权”分列的好处。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），嘉宾：尹稚（清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长），作者：余蕊均、杨欢