新提“深化零基预算改革”，用意何在？

近日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，“深化零基预算改革”。

相关研究论文显示，早在上世纪90年代，我国就引入这种预算编制模式，随后安徽、广东、海南等地方政府相继启动改革试点。

现行的预算模式，是基数预算。即每一年的预算决策都是基于上一年预算拨款再调整一定的数额。由于基数的存在，一定程度上影响着公共预算的资源再分配。

“零基预算”的出现，就是带着打破预算支出的固化格局、提高财政资金使用效率的目的而来。不同于传统的基数预算，其预算编制不再以上一年度的预算额为参考，一切从零开始。

“零基预算”在国内探索试点近三十年，情况如何？新一轮财政体制改革中写入“深化零基预算改革”，用意何在？

一、引入：打破固化僵化格局

自零基预算进入我国以来，大约经历了三个时间节点。

20世纪90年代，是初次引进之时。

在我国传统的预算编制工作中，最大的特征之一就是基数的存在。以前年度的预算数额，延伸至下一年度，新的预算根据物价与工资水平的变动，以及方案修改的需求，在以往的预算基数上进行酌情增减。

安徽省财政厅预算处负责人曾解释，以往如果某部门上一年度预算为1000万元，那么本年度大概率会以此为基数，向上浮动。

然而，零基预算概念的出现，改变了财政资金的分配方式，“基数”不存在了，一切从实际需要出发，不受以往预算安排情况的影响。这与我国长期采用的“基数+增长”预算编制大相径庭。

只不过，一开始引进这个概念，并没有达到理想效果。

中山大学政治与公共管理学院教授马骏曾在2005年发表的《中国的零基预算改革》一文中提到，通过对一个样本省份的调查发现，2001年部门预算改革之前，“零基预算并没有系统和全面的实施，其运用范围主要局限在财政部门”。

2014年《预算法》颁布，为加快建立和完善现代财政制度提供了强有力支持。在新的制度环境下，零基预算理念重新为各地区所重视，如广东、天津、贵州、陕西、上海等地区，纷纷开展新一轮的零基预算实践探索。

但这一次的探索有效者依旧寥寥。《南方周末》曾报道，2014年，在反腐倡廉、经济增速放缓的压力之下，“零基预算”改革在广东落地，从省级到珠海、清远、中山等地市，相继开展改革试点。但零基预算仅在珠海实行两年，就画上了休止符，“各个部门最后报上来的预算总数大大超过珠海的可支配财力”，预算编制又恢复到了传统的“基数+增长”。

虽然零基预算依旧没有大范围推广，但它也没被抛弃。国务院2021年制定出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，要“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。

着眼于破除部门预算支出的固化格局，零基预算又被拾起来，出现在更多地方政府的预算编制指南中。

此次，党的二十届三中全会审议通过的《决定》，在“深化财税体制改革”中单独提及：深化零基预算改革。

二、深化：增强量入为出意识

上海财经大学教授邓淑莲分析，零基预算在编制预算项目时，它不以过去的预算基数为依据，而是从“零”开始重新评估审核。如此一来，可以提醒决策者更多关注预算数额本身，而非增加额。

虽然零基预算带来的好处显而易见，但其执行并非易事。难点的焦点便在于，“从零开始重新评估审核”。

一是评估标准。在前些年的探索中，马骏调研时发现，采取传统的方式，大多数项目能分到一点预算拨款，虽然每个都不多，但总能得到一些。若是采取零基预算的方式，专项资金反而难以得到保证，因为在具体操作过程中，“在职能和目标不明确的情况下，很难对预算进行真正意义的、科学的排序”。不能真正地排序，就难以分清资金分配的轻重缓急，也难以达到从零开始做预算的预期效果。

二是评估成本。邓淑莲提到，每个部门每个项目的每一个名目都要核算成本，“真正地从零开始规划预算，特别耗时耗力”。所以，参考过去的做法，零基预算主要被用于成立新项目之时，对于那些非连续性的、非经常性的项目，可以从零基数开始。“如果把每年都有的项目，也拿来做零基预算。从实际操作的角度来看，花不起时间，也耗费不起这个人力”。

此次党的二十届三中全会要求“深化零基预算改革”，在邓淑莲看来，是在“习惯过紧日子”的背景下，通过零基预算改革，在更大范围推行量入为出、以收定支的意识和理念，“让大家知道，原来的基数是可以被打破的，根据现有的收入，我们需要重新分配资金”。

由此，给优化支出结构、提高财政使用效益撕开一道深化改革的口子，有利于政府削减不必要的支出，让真正重要的项目能够得到重视。

三、改革：创新打法与顶格推进

这些年，越来越多的省份加入零基预算改革的探索，在新的发展语境下累积走深走实的经验。

譬如，2020年上海市的预算报告中提出，要“深入落实零基预算理念”“着力优化财政支出结构”。

2021年，广西组织推进自治区本级零基预算改革，出台《自治区本级零基预算改革实施方案》和《关于推进自治区本级部门零基预算改革工作的补充通知》，在前两轮审核过程中盘活存量项目支出181亿元。

还有芜湖，自2021年以来，在安徽省内首个探索实施零基预算改革。通过破基数、立项目、抓统筹等创新“打法”，取得了压减专项资金数量、重新评估财政项目等阶段性成效。最新入选了“中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名单。

绍兴亦将“强统筹、破基数、重标准、提绩效”的预算改革模式，全面应用于部门预算编制工作。2024年市级部门单位资金收入49.6亿元全部纳入预算管控，清理收回存量资金40.4亿元，统筹用于保民生保发展等重点领域。

安徽的零基预算改革，阵仗比较大，属于顶格推进。

2021年，刚到安徽工作不久的省长王清宪抛出一个问题：提高财政投入质效的理想化方案是什么样的？

想要集中财力办大事，财政资金的分配方式必须优化，使用效率必须提升。时任安徽省委书记韩俊提出“全面实施零基预算改革，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金管理体制”，为改革定调。王清宪则多次召开改革研讨会、推进会，研究部署预算编制工作。

2022年6月，安徽省政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》。2023年，是安徽省全面实施零基预算改革的首个完整年。

据《人民日报》报道，安徽省全面清理重塑185项支出政策。2023年预算，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来，累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。

“要因地制宜，稳妥推进零基预算改革，通过一些地方的先行先试积累经验。”中国财政科学研究院研究员赵福昌在接受媒体采访时谈到，虽然全面开展预算编制零基化改革的条件尚不成熟，但各级各地财政部门和预算单位应秉持零基预算理念，既做好重点支出保障，又减少不必要的支出，不断提高财政资金使用效益。

《预算法》明确规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”从严从紧用好财政资金，必须管好预算这个“总开关”。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：吴林静