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2024-08-04 19:04

新提“深化零基预算改革”,用意何在?

本文来自微信公众号:城市进化论 (ID:urban_evolution),作者:吴林静,题图来自:视觉中国

文章摘要
本文介绍了我国深化零基预算改革的历史背景和意义,以及零基预算在不同地区的探索和实施情况。

• 💡 零基预算改革打破了固化僵化的支出格局,提高了财政资金使用效率

• 📊 零基预算在一些地区的实践探索取得了阶段性成效,如安徽、广东等省份

• 🔄 党的二十届三中全会提出深化零基预算改革,旨在增强量入为出意识,促进财政体制改革

近日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出,“深化零基预算改革”。


相关研究论文显示,早在上世纪90年代,我国就引入这种预算编制模式,随后安徽、广东、海南等地方政府相继启动改革试点。


现行的预算模式,是基数预算。即每一年的预算决策都是基于上一年预算拨款再调整一定的数额。由于基数的存在,一定程度上影响着公共预算的资源再分配。


“零基预算”的出现,就是带着打破预算支出的固化格局、提高财政资金使用效率的目的而来。不同于传统的基数预算,其预算编制不再以上一年度的预算额为参考,一切从零开始。


“零基预算”在国内探索试点近三十年,情况如何?新一轮财政体制改革中写入“深化零基预算改革”,用意何在?


一、引入:打破固化僵化格局


自零基预算进入我国以来,大约经历了三个时间节点。


20世纪90年代,是初次引进之时。


在我国传统的预算编制工作中,最大的特征之一就是基数的存在。以前年度的预算数额,延伸至下一年度,新的预算根据物价与工资水平的变动,以及方案修改的需求,在以往的预算基数上进行酌情增减。


安徽省财政厅预算处负责人曾解释,以往如果某部门上一年度预算为1000万元,那么本年度大概率会以此为基数,向上浮动。


然而,零基预算概念的出现,改变了财政资金的分配方式,“基数”不存在了,一切从实际需要出发,不受以往预算安排情况的影响。这与我国长期采用的“基数+增长”预算编制大相径庭。


只不过,一开始引进这个概念,并没有达到理想效果。


中山大学政治与公共管理学院教授马骏曾在2005年发表的《中国的零基预算改革》一文中提到,通过对一个样本省份的调查发现,2001年部门预算改革之前,“零基预算并没有系统和全面的实施,其运用范围主要局限在财政部门”。


2014年《预算法》颁布,为加快建立和完善现代财政制度提供了强有力支持。在新的制度环境下,零基预算理念重新为各地区所重视,如广东、天津、贵州、陕西、上海等地区,纷纷开展新一轮的零基预算实践探索。


但这一次的探索有效者依旧寥寥。《南方周末》曾报道,2014年,在反腐倡廉、经济增速放缓的压力之下,“零基预算”改革在广东落地,从省级到珠海、清远、中山等地市,相继开展改革试点。但零基预算仅在珠海实行两年,就画上了休止符,“各个部门最后报上来的预算总数大大超过珠海的可支配财力”,预算编制又恢复到了传统的“基数+增长”。


虽然零基预算依旧没有大范围推广,但它也没被抛弃。国务院2021年制定出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出,要“坚持量入为出原则,积极运用零基预算理念,打破支出固化僵化格局”。


着眼于破除部门预算支出的固化格局,零基预算又被拾起来,出现在更多地方政府的预算编制指南中。


此次,党的二十届三中全会审议通过的《决定》,在“深化财税体制改革”中单独提及:深化零基预算改革。


二、深化:增强量入为出意识


上海财经大学教授邓淑莲分析,零基预算在编制预算项目时,它不以过去的预算基数为依据,而是从“零”开始重新评估审核。如此一来,可以提醒决策者更多关注预算数额本身,而非增加额。


虽然零基预算带来的好处显而易见,但其执行并非易事。难点的焦点便在于,“从零开始重新评估审核”。


一是评估标准。在前些年的探索中,马骏调研时发现,采取传统的方式,大多数项目能分到一点预算拨款,虽然每个都不多,但总能得到一些。若是采取零基预算的方式,专项资金反而难以得到保证,因为在具体操作过程中,“在职能和目标不明确的情况下,很难对预算进行真正意义的、科学的排序”。不能真正地排序,就难以分清资金分配的轻重缓急,也难以达到从零开始做预算的预期效果。


二是评估成本。邓淑莲提到,每个部门每个项目的每一个名目都要核算成本,“真正地从零开始规划预算,特别耗时耗力”。所以,参考过去的做法,零基预算主要被用于成立新项目之时,对于那些非连续性的、非经常性的项目,可以从零基数开始。“如果把每年都有的项目,也拿来做零基预算。从实际操作的角度来看,花不起时间,也耗费不起这个人力”。


此次党的二十届三中全会要求“深化零基预算改革”,在邓淑莲看来,是在“习惯过紧日子”的背景下,通过零基预算改革,在更大范围推行量入为出、以收定支的意识和理念,“让大家知道,原来的基数是可以被打破的,根据现有的收入,我们需要重新分配资金”。


由此,给优化支出结构、提高财政使用效益撕开一道深化改革的口子,有利于政府削减不必要的支出,让真正重要的项目能够得到重视。


三、改革:创新打法与顶格推进


这些年,越来越多的省份加入零基预算改革的探索,在新的发展语境下累积走深走实的经验。


譬如,2020年上海市的预算报告中提出,要“深入落实零基预算理念”“着力优化财政支出结构”。


2021年,广西组织推进自治区本级零基预算改革,出台《自治区本级零基预算改革实施方案》和《关于推进自治区本级部门零基预算改革工作的补充通知》,在前两轮审核过程中盘活存量项目支出181亿元。


还有芜湖,自2021年以来,在安徽省内首个探索实施零基预算改革。通过破基数、立项目、抓统筹等创新“打法”,取得了压减专项资金数量、重新评估财政项目等阶段性成效。最新入选了“中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名单。


绍兴亦将“强统筹、破基数、重标准、提绩效”的预算改革模式,全面应用于部门预算编制工作。2024年市级部门单位资金收入49.6亿元全部纳入预算管控,清理收回存量资金40.4亿元,统筹用于保民生保发展等重点领域。


安徽的零基预算改革,阵仗比较大,属于顶格推进。


2021年,刚到安徽工作不久的省长王清宪抛出一个问题:提高财政投入质效的理想化方案是什么样的?


想要集中财力办大事,财政资金的分配方式必须优化,使用效率必须提升。时任安徽省委书记韩俊提出“全面实施零基预算改革,构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金管理体制”,为改革定调。王清宪则多次召开改革研讨会、推进会,研究部署预算编制工作。


2022年6月,安徽省政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》。2023年,是安徽省全面实施零基预算改革的首个完整年。


据《人民日报》报道,安徽省全面清理重塑185项支出政策。2023年预算,安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来,累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。


“要因地制宜,稳妥推进零基预算改革,通过一些地方的先行先试积累经验。”中国财政科学研究院研究员赵福昌在接受媒体采访时谈到,虽然全面开展预算编制零基化改革的条件尚不成熟,但各级各地财政部门和预算单位应秉持零基预算理念,既做好重点支出保障,又减少不必要的支出,不断提高财政资金使用效益。


《预算法》明确规定,“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。”从严从紧用好财政资金,必须管好预算这个“总开关”。


本文来自微信公众号:城市进化论 (ID:urban_evolution),作者:吴林静

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