基无可建，城市更新来了

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：王雅洁，头图来自：视觉中国

农民工老李接起了同行的电话：“要来活了。”

一家央企的城市更新项目即将开工，这就是老李圈内所言的“来活”。今年以来，在经济大环境承压、房地产市场下行的背景下，处于基建产业链下端的老李四处奔波，足迹遍布雄安等地，一度找不到工地营生。

如今，来自河北农村的老李心生一点希望。不止农民工想有口饭吃，往上延伸，庞大产业链条上的不同行业企业，都想多口饭吃。

城市更新以中央财政“背书”的方式应势而生。

近两个月来，城市更新密集出现在不同部委的官方表态中。今年6月，国家财政部公示了一批即将开展城市更新行动的城市，其中包括上海、杭州、成都等15个城市。

7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知（国发〔2024〕17号），对下一步城市更新提出要求。

8月2日，国新办发布会上，有关部门又重点提及城市更新的推进。

一家混凝土企业找到了谢东那里，主动寻求合作。

谢东是中交城市投资控股有限公司（下称“中交城投”）运营总监、中交新凤溪（上海）城市建设发展有限公司董事长，他所在的中交城投，正在参与上海的城市更新，紧锣密鼓推进目前上海规模最大的“城中村”改造项目之一青浦凤溪社区“城中村”改造项目。

他认为，有顶层“背书”的这波城市更新，能让钱流动起来，增加社会财富，带动庞大的上下游产业链回血。谢东说：“上下游企业有活儿可干，有利可图，才有冲动去借款。”

此轮城市更新针对存量，能刺激投资这一拉动经济的三驾马车之一，激发新的经济活力。

根据浙商证券测算，十四五期间城市更新预计能拉动15万亿以上投资。

活水

谢东所在的中交城投，仅在上海一地的城市更新项目投资规模，就已经接近500亿元。

今年6月，国家财政部发布《2024年城市更新行动评审结果公示》，从2024年起，中央财政支持部分城市实施城市更新行动。财政部、住房城乡建设部组织专家开展竞争性评审，首批拟支持的15个城市为石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。

透过上述消息，谢东认为，这一波的城市更新重点，在向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等，财政支持从资金渠道上为城市高质量发展提供了保障。

在他看来，城市更新某种程度是一个投资行为，和传统工程建设施工行为有本质区别。加上中央财政补助资金的扶持，城市更新拉动投资的效用会更明显。原来中国经济靠高铁、港口等在内的基础设施投资拉动经济增速，现在中国经济下行压力变大，更需要通过有效投资来刺激经济回暖，所以，聚焦在核心大城市的逻辑在此。

正在上海负责城市更新项目的谢东表示，从未来全国范围内城镇化发展趋势看，农村人口会往城市群、都市圈进一步聚集，也是遵循市场规律的体现，只有大城市才有足够的需求，有环境优势和产业聚集，投资才算有效。否则，在缺乏产业基础和人口的三、四线城市投资城市更新，会变成无效投资。

指引方向的有效投资，才能让钱流动起来，增加社会财富，带动所有产业链。

一旦钱流动起来，从城投企业，到建筑施工企业，再到产业链条上的其他钢筋混凝土建材等企业，以及久旱逢甘霖找活干的农民工，便有希望“回血”。

已经有产业链条上的混凝土生产企业主动找到谢东，想给其在上海的城市更新项目提供混凝土。

一名建筑央企人士认为，只要拉动起产业链和就业，这就是一门划算的生意。

根据浙商证券测算，十四五期间城市更新预计能拉动15万亿以上投资，其中老旧小区改造的全国市场规模有望超3.5万亿。

具体至A股市场，随着城中村改造项目的推进，相关产业和金融支持政策将进一步涌现，地方国资和具备城市更新能力（建筑设计、地下管网、园林规划、海绵城市等）的企业也会得以受益。

转向

往改造上去，往存量上去。

城市更新（urban regeneration）的概念源于国外，是西方一些国家解决城镇化发展时出现多重问题后，探索演变出的一个概念。中国的城市更新最早发端于1970年代。随着城镇化的推进发展，城市粗放化的低水平发展也开始进入集约化高质量发展的阶段。

谢东认为，未来城市更新的相关建设，将主要依赖于存量空间，而不再是增量空间。

按照国务院的最新要求，此轮城市更新的内涵包括推进城镇老旧小区改造、保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造、城市洪涝治理、城市生命线安全工程、绿色智慧城市建设，同时包括地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，以及城市燃气管道等老化更新改造，城市燃气、供热等发展规划及年度计划的完善等内容。

谢东认为，这些领域的城市更新，都是在存量上做功课，和以往在增量上做文章有很大区别，比如原来在郊区做的建设项目，不会牵连到更多的城市要素，而是更接近新区建设。

上述建筑央企人士表示，基建高峰期已过，基础设施建设饱和度变高，边际效益越来越低。城市更新则不同，只要城市还在运营，就会产生配套需求。

在项目的执行主体上，城市更新的主力军，越来越明显向资金实力更雄厚、抗风险能力更强的央国企转移。

例如，中交城投已经拿下了上海青浦凤溪城中村改造项目，在凤溪百万方大城规划中，投资建设了两个邻里中心，包括27-01地块邻里中心和26-07地块的小型邻里中心。这也是同一批次上海城市更新中规模最大的项目。

在更新项目任务的主次上，此轮城市更新也发生了调整。

经济观察网发现，对比四年前住房和城乡建设部的城市更新目标任务，老旧小区改造只是排在第六位的任务次序中；但在2024年，这一改造任务，已经被国务院列为了首位。

住房和城乡建设部公布的数据显示，2024年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.4万个。根据各地统计上报的数据，1月份至6月份，全国新开工改造城镇老旧小区3.3万个。

谢东从中看到了新的机遇。2024年，上海市政府再次提出加快两旧一村改造（旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造），呼应顶层号召。谢东预判，未来这一块的存量市场容量将非常广阔。

目前，上海正在调整城中村改造的目标，拟继续扩充城市更新的总量和开发规模。

城市更新也给建筑企业提供了转型的机遇，谢东用“城市合伙人”来描述自己，他所在的央企，尝试区别于传统房地产开发商和基础设施投资商，调转船头，向城市综合开发发展商转移。

作为整个中交集团中的新面孔，中交城投在集团内的地位也越来越重要，原本以交通基础设施为主业的中交集团，随着基建高潮退去，城市更新建设被列入中交集团的战略方向，中交城投也以全新的投资者身份，在全国多地跑马圈地。

不止是中交城投一家，上述建筑央企人士表示，下一步，不再局限短期行为，而是借这一轮城市更新成为区域经济发展的深度参与者。而这些龙头建筑企业的转向，也会拉动整个行业乃至产业链条的优化与调整。

挑战

为了适应新政和中央的新要求，入围的一些地方政府正在做系统政策研究，准备调整当地的政策体系。

一名合肥地方政府人士认为，这一轮城市更新，地方政府会承担主体责任。与之相关的城市规划政策也会发生变动，以此来匹配此轮城市更新的政策要求，以及下一步的城镇化发展方向。

地方政府的深入介入，也支撑了国央企的顺利入局。

以上海为例，中交城投实施的上海凤溪城中村改造项目，地方政府便全面主导了征拆安置工作，以司法或行政手段保障土地征拆，动迁半年即签约2033户，签约率达93.39%。

地方配套的支持和调整，还涉及城市规划、土地政策、金融政策、税收政策等多方面，这些都会直接影响到城市更新项目的实施和运作。以土地政策为例，如果地方政府调整了土地使用规划，就有可能影响可用的土地资源。再以税收政策为例，一旦进行调整，也会直接影响城市更新项目的投资回报率。

对于企业来说，城市更新项目的成本也面临着新的挑战。

上述建筑央企人士举例：在项目实施过程中，项目成本会出现不稳定的情况，比如原权利主体众口难调，拆迁安置诉求和赔偿预期不稳定，再比如前期服务商发生的前期服务费用不稳定，以及项目实施周期不稳定造成资金沉淀。此外，实施过程中的政策及专项规划调整、项目建设标准变化也都会影响项目成本，一定程度也会带来超支风险。

在项目执行过程中，该人士还预判，受经济大环境波及、原材料市场变化或劳动力市场竞争等影响下，物价波动和人工成本变动也可能超出最初设定的范围，导致原有的成本控制策略难以执行。

基于此，项目执行方需要时刻监控成本变化，随之调整控制策略，确保财务状况在可控范围内。

再从收益端来看，城市更新项目收益结构的多元化，也会带来新的挑战。

目前，上海、广州等核心城市的城市更新需要开发商持有的资产业态和总量均呈上升趋势，且政府财政能力下降导致政府或平台公司回购能力不足。

该人士建议，下一步需要加强产业运营能力培育，通过对产业、商业、公园、新能源等不同业态的长期运营来补充项目收益来源，适时设立股权投资基金培育上市企业增加资本收益，使用REITs等金融工具，增加重资产处置的渠道，实现资金闭环。

同时，还需要关注交易结构、对赌博弈等合规风险。

该人士认为，国央企操作城市更新业务时，可以和民营企业（前期服务主体）合作推动征拆，以免项目陷入停滞或拉长实施周期。

不过，与民营企业合作时需重点关注交易结构、商业模式、对赌博弈等合法合规性风险，并做好尽职调查，关注主体资格、股权结构、负债担保、重大诉讼等因素。