万亿消费税改革

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：杜涛，题图来自：视觉中国

7月21日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。《决定》公布后，多位财税专家、研究机构作出消费税改革的预测，主要关注点包括三点：一是消费税是否将从中央税变为共享税；二是消费税征收环节如何后移，这种后移将会对征管带来什么挑战；三是消费税税基将如何扩围，这种扩围会否冲击已然薄弱的内需。

消费税是中国税收收入的前四大税源之一。

2023年中国消费税收入总额为1.6万亿人民币，约占全国税收收入的8.9%、名义GDP的1.3%。消费税也是2024年上半年，四大税种中唯一正增长的税种。

一位地方财政预算部门负责人建议将消费税从中央税变为共享税。他预计，消费税改革会延续此前税改思路，即保证存量，调整增量，存量部分依然属于中央税，增量部分则调整为分享税。但要核定存量，需要重新核算消费税基数，目前上级部门还没有动作。

从1994年开征以来，消费税经历过2006年、2008年、2014年三轮调整，主要是部分类目的税率调整和税基扩大。2019年国务院发布的一份分税改革方案则释放了消费税征收环节后移、税基扩围、增量部分分税的改革思路。

这份改革方案在五年间未能落地。2020年公开征集意见的《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）第二十条涉及消费税改革试点的推进。2024年该法预备提请全国人大常委会审议。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，消费税改革迟迟未能付诸实践，缘于其面临诸多约束条件。

一是受征管技术手段的限制。在从生产端向消费端转移过程中，面临的课税群体发生了小而散的巨大变化，或将带来税源的流失。

二是央地间存量既得利益的考量。在“基数+增长”逻辑框架下，这是个十分棘手的难题。

三是体量万亿级的消费税，构成了当下财政转移支付的重要支撑，相对于十万亿级的转移支付规模，地方政府对消费税分税改革获得感不会太强。

王振宇说，当下讨论的消费税，严格意义上属于特别消费税，局限在汽油、烟、酒等几个特定税目。其中一些税目覆盖的行业本身也面临调整，比如在新能源车替代效应下，汽油消费税减少是个大概率事件。为此建议借鉴成熟经济体的做法，研究开征一般消费税，即零售税，作为地方税。

改革思路

消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称，是政府向消费品征收的税项，征收环节单一，多数在生产或进口环节缴纳。消费税是典型的间接税，是价内税，作为产品价格的一部分存在，税款最终由消费者承担。《消费税税目税率表》显示，中国消费税的税目共15种，税率从1%至56%不等。一是影响生态环境的消费品，如小汽车、摩托车、成品油、汽车轮胎、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、实木地板。二是过度消费不利于健康的消费品，如烟、酒等。三是以少数高收入群体为消费主体的奢侈品类消费品，如高尔夫球及球具、游艇、高档手表及珠宝玉石等。

2023年中国税务年鉴数据显示，2022年国内消费税主要来源第二产业，主要是烟草制品业；酒、饮料和精制茶制造业；石油、煤炭及其他燃料加工业；汽车制造业；批发业等。按照地区来看，消费税收入主要来自广东、上海、山东、江苏、云南等地。

与部分经济体征收的一般消费税思路不同的是，中国消费税从诞生起就作为增值税的某种衔接和补充，具有对消费行为的调节作用。

由刘克崮、贾康主编的《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书中提到，由于增值税只实施两档税率，基本保持原税负，同时考虑对一些消费品进行特殊调节，因此选择少数消费品在征收增值税的基础上再征收一道消费税。刘克崮曾任财政部税政司司长，贾康曾任财政部财政科学研究所所长。

书中介绍，时任财政部部长的刘仲藜以烟酒为例说明了增值税和消费税的关系：“本来烟、酒、化妆品等税率是很高的，你只征个17%，那怎么办？于是再来个消费税做补充，消费税属于中央税。为什么是中央税？因为要限制这些产业的发展。烟要少搞，酒要少搞，搞了以后税收是中央的，地方就没有积极性。营业税为啥给地方，增值税基本上大头还是在中央，目的就是要各地少搞点工业，多发展服务业，所以说这次税制改革有点产业结构调整的意思。”

1994年首次征收的消费税包括11个税目：烟、酒及酒精、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车。对当时的国人而言，这些商品基本属于奢侈品，并不是国家鼓励消费的范围。

此后，消费税的改革也基本在调整税率、扩大税基的范围内进行，反映了这种对特定消费调节的思路。

2006年，消费税迎来了首次较大幅度的调整。新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，同时将汽油、柴油并入成品油税目，并对高档化妆品单独列项，取消了护肤护发品的大范围税目。

2013年十八届三中全会提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求，2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定“调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税调节功能”。同年取消了汽车轮胎税目；延续这一思路，2015年电池、涂料列入消费税税目，自此，消费税税目稳定在了15个。

新一轮的消费税改革思路于2019年显现。2019年出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称“方案”）提出，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

《方案》没有为改革列出具体的时间表，但列出了改革路径：具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

2019年12月，《征求意见稿》公开。其中，第二十条提及“国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案”。

同时发布的关于《征求意见稿》的说明中也提到，根据消费税改革需要，在消费税法中设置衔接性条款。按照党中央、国务院关于健全地方税体系、中央与地方收入划分改革的有关要求，后移消费税部分消费品征收环节等消费税改革工作一直在推进中。考虑到这些工作在消费税立法后仍将持续，需要依法授权国务院组织开展相关试点。

按照2024年5月6日公布的《国务院2024年度立法工作计划》，消费税法草案预备提请全国人大常委会审议。

7月31日，财政部副部长王东伟在国新办新闻发布会上表示，在现行规模较大的几个税种中，消费税全部归属中央，主要在生产和进口环节征收。下一步，考虑将推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

粤开证券首席经济学家罗志恒对经济观察报表示，税制改革要配合宏观形势的发展，要因时因势而动。回顾历次经济社会改革，成功的改革是渐进式和各方利弊权衡的结果，税制改革亦不例外。推进消费税改革不仅仅是税制改革的事情，还要考虑到：

一是征收环节的变化对征管能力的更高要求。

二是要充分考虑到中央地方财力格局的变化，解决地方财政困难的同时不能造成中央宏观调控能力下降。

三是消费税下划地方可能涉及地方行为的改变，由于消费税的主要来源税目是烟酒油车，是否会助长地方政府促进消费者扩大烟酒油消费的行为，这些都要未雨绸缪考虑。

后移和扩围

消费税改革的思路是：征收后移、税基扩围。

一位税务人士对经济观察报表示，消费税一般在生产、批发、零售、进口几个环节征收。从实践看，目前大部分征收发生在生产环节；少部分税目的征收发生在生产和批发环节，比如烟草；酒类是在生产到销售公司之间征收，可以算作生产环节；金银首饰则是在零售环节征收。

征收环节后移就是指将消费税主要征收环节从生产环节移至批发、零售环节。

山东大学税务经济研究中心主任李华说，消费税征收环节后移面临的第一个问题就是征管能力的消耗。如果后移，烟酒等消费品的征管难度是大幅度增加的；第二个会存在着地区间不平衡问题，若是消费税划到地方，会加剧地方财力的不平衡。

2023年中国税务年鉴显示，2022年消费税收入来源前十省市分别是：广东省、上海市、山东省、江苏省、湖北省、湖南省、四川省、贵州省、辽宁省、陕西省。

而消费税征收环节后移会导致税款征收由“生产地原则”向“消费地原则”转变。银河证券发布的《消费税改革的战略深意——三中全会改革前瞻系列》称，消费税“后移”对上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大省的纳税额是负贡献，而对广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省的纳税额为正贡献。

上述税务人士认为，消费税不可能全部后移至零售环节。零售环节有大量核定征收的个体工商户，从征管力量配置来讲，违背了主次原则。

该人士认为不同行业可能采取不同的征收方式。如烟草可能后移至批发到终端销售商之间的环节征收，由烟草公司实施代扣代缴，因为烟草实行专卖制度；酒的征收环节发生变化的可能性不大；油类征收可能后移至批发环节；车最有可能后移至零售环节，可以在征收车购税时一并征收。

除去征收后移，消费税的扩围也备受关注。以上述《方案》思路，增量属于分税范畴，可以增强地方财力。

罗志恒表示，从更长期的方向看，消费税扩围有利于绿色发展和促进共同富裕。有必要扩围到高端服务，如高端会所、酒店等，以及高污染高耗能行业。这些行业征收消费税对普通消费者影响较小。因此，不能泛化地将消费税扩围与拉动消费对立起来，还是回归到中国消费税的本质：消费税是对特定行为和税目征税的，不是对所有消费行为。拉动消费，最终还是要靠居民收入水平提高、社保保障水平提高以及产品服务供给质量提高等方面协同发力。

中国社科院财税研究中心副研究员蒋震此前的一份研究报告显示，消费税类目扩围可以纳入高标准、高耗能、高污染产品，比如私人飞机、高档皮草产品、高档箱包、红木家具、不可降解包装物等。一些高档生活性服务，高耗能、高污染服务类产品也可以考虑纳入消费税征收范围，比如高档演出等文化娱乐产品，高档医疗保健服务类产品，高档桑拿洗浴服务，包括赛车、高尔夫在内的高档体育产品等。《决定》也提出“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，完善绿色税制。”

增强地方财力

1993年，在中国分税制改革仍在讨论阶段，消费税征收的思路就曾经被部分烟酒大省反对过。按照当时的改革思路，增量消费税100%收归中央，对于烟酒大省无疑是“亏本”的。但1994年最终落地的消费税依然被确定为中央税。

30年后，在地方财政收入承压，中央地方财权、事权重新调整的背景下，消费税的分税思路提上议程。无论是2019年的《方案》抑或2024年的《决定》，均显露出拓展地方税源、增加地方自主财力的思路。《方案》提出，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

这意味着，在消费税在划定基数的前提下，中央维持基数，增量部分税收将归属地方。

但消费税改革是否会延续2019年方案的思路尚不能确定。上述税务人士认为，消费税分税制改革仍存在两种可能，一个可能是全部共享，其次可能是分税目共享。在保持整体宏观税负稳定的前提下，消费税改革可能会更倾向于税收之间的存量改革，在存量中进行结构调整优化。长期看消费税会扩围，但是也是根据消费习惯和经济发展阶段逐渐变化，扩大范围也不可能太广。而且，当前商品交易环节还征收增值税，若是大规模扩开，也面临重复征税的问题。

中诚信国际研究院院长袁海霞认为，从财力保障及征管效率出发，现阶段应延续以共享税为主的地方税体系，但应适当提高地方分享比例，以保证地方财力稳定和可持续。推进消费税征收后移，并稳步下划地方。目前消费税约占全国税收的9%，仅次于国内增值税、所得税，后移征收环节将进一步扩大税基，发挥其筹集财政收入的功能，稳步下划地方有助于拓展地方收入来源，促进地方经济发展。

辖区内有石油化工产业的某县财政局局长对经济观察报表示，消费税若是变为共享税，对辖区内有“烟酒油车”产业的地方财政，增量作用明显。

银河证券发布的上述报告测算，假设消费税改革中全部税种征收环节后移，并按50%比例下划地方，将分别增加东、中、西、东北地区省份税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。东部地区获得税收转移绝对值较大主要是其消费量占比较大，东部10省烟酒消费支出占全国比重的49.4%，成品油消费占比42.8%，汽车消费占比51.1%。