武装冲突再起，缅甸为何内乱不断？

近期，缅甸国内进入新一轮的武装冲突，政府军和国内少数民族地方武装（民地武）在掸邦北部大打出手。8月3日下午，缅甸民族民主同盟军（也称果敢同盟军）攻占了掸邦北部重镇腊戌。

自2023年10月份以来，果敢同盟军、德昂军和若开军组成的“三家兄弟联盟组织”在缅甸掸邦北部发动“1027行动”。今年5月，“三兄弟联盟组织”发动“1027行动”第二阶段进攻，缅甸政府军深陷多条战线，在缅甸掸邦、若开邦等地丢失多个据点，战局变化之快令人咂舌。

7月31日，缅甸国防和安全委员会在内比都举行会议新华社发(缅甸宣传部供图)

缅甸自独立伊始，内部的民族冲突一直没有得到有效解决。这与缅甸的多民族国家属性有很大关系。根据缅甸政府1983年划定的民族列表，“缅甸境内民族可分为8个支系，各支系又分若干分支，总共为135个民族”。由于复杂的历史问题和现实原因，缅甸民族问题在国家独立后不断激化，最终发展为少数民族地方武装与缅甸政府之间的长期武装冲突和对抗。

内外因交织的“恶果”

早在封建王朝时期，缅族凭借强大的经济和军事力量南征北战，建立了相对统一的中央政权，使得缅族主体地位进一步得到加强。与此同时，为逃离奴役和税赋，少数民族往往逃向边远、高海拔地区，山区和边区成为民族国家的“碎片区”和避难所。

各少数民族聚居的山区普遍实行土司制度，在居住、农业和社会结构模式上自给自足，长期处于相对隔阂状态，国家认同感薄弱。同时由于地形等不利条件，缅甸中央政府始终未能彻底征服这些少数民族聚居区，因此，缅甸中央王朝无法建立起一套严密的国家行政制度，来对少数民族聚居的山区进行有效管理。

英国殖民者是另外一个“肇事者”。历经三次英缅战争后，1824年缅甸彻底沦为英国殖民地。英国殖民者在缅甸实行“分而治之”的殖民政策，保留少数民族地区土司制度，同时别有用心地在少数民族上层人士中扶持亲英势力，帮助少数民族组建军队对抗缅族，使本就十分脆弱的民族关系进一步遭到破坏。

缅甸独立前夕，当时的领导人昂山成功联合部分少数民族签订《彬龙协议》，缅甸作为一个整体的民族国家取得独立，英国殖民者“分而治之”的如意算盘也完全落空。然而，在英国殖民当局的挑唆下，缅甸极右势力暗杀了昂山将军，《彬龙协议》所达成的各项协议随之遭遇挫折。

缅甸独立后，缅甸政府出台了针对少数民族地区的民族政策，但在操作过程中，因急于强化各少数民族的国家认同，造成民族关系恶化，最终升级为各民族间的武装冲突，出现了掸族、孟族、克伦族、克钦族四支实力较强的少数民族反政府武装，总兵力在6000至7000人。到奈温政府时期，处理民族问题的态度和手段更趋强硬，政治上以中央集权替代邦区少数民族自治，军事上实施“戡乱”武力清剿少数民族武装。

少数民族地区的上层人士掌握着种种特权，缅甸政府为加强中央集权而采取的种种削弱地方自治权力的措施，也损害了他们的既得利益。这些上层人士不肯轻易交出权力，纷纷成立地方武装与中央政府对抗。政府与“民地武”间武装冲突愈演愈烈，国内因此涌现大量“民地武”，并在上世纪70年代中期至80年代中期达到顶峰。据缅甸官方统计，上世纪80年代末，缅甸有29支少数民族反政府武装，总人数超过4万人。

新军人政权上台后，一改奈温政府的一味镇压，实行“剿抚并用，分化瓦解”的两手政策。通过采取的一系列务实灵活措施，先后与部分实力强大的“民地武”组织签署了和平协议，使缅甸政府从奈温时期的“四面楚歌”困境中摆脱出来。

在民选政府（吴登盛政府）时期，大部分“民地武”受邀进入全国停火协议机制签署谈判进程。2015年10月，克伦民族联盟（KNU）等8支“民地武”领导人在全国停火协议上签字，缅甸和平进程取得历史性进展。民盟执政之后，基本上认可和继承了此前的全国停火协议框架，推动签署停火协议的“民地武”组织达到10家。

2021年初军方接管权力后，未能出台有助于族群间建立信任、化解矛盾的相关政策，民族矛盾进一步激化。

美国是躲在幕后的黑手

除了民族内部矛盾外，西方国家的干涉，也是缅甸冲突不断的一个重要原因。近年来，西方国家加大了干预缅甸内部事务的力度，缅甸政局动荡，背后始终有西方国家的影子。据美国《国家利益》杂志披露，以美国为首的西方国家在暗中支持一些武装搞挑拨、分裂，借机进行地缘博弈。

美国和平研究所2022年2月发布的报告写道：“若美国不能在缅甸当前的冲突中发挥更积极的作用，就有可能把重要的地缘战略影响力拱手让给中国和该地区的其他国家。”换言之，动荡的缅甸最符合美国的国家利益。

为此，根据对缅甸的目标定位，美国利用一切议题搅乱缅甸，欲将缅推向经济倒退、社会失序、长期内乱的困境。今年3月，美国向缅甸提供1.21亿美元援助，其中，向人民保卫军（PDF）和“民地武”组织提供的资金为2500万美元。

值得一提的是，6月13日，印度媒体刊文质疑美国中情局正策划在孟加拉国、缅甸和印度东北部扶植一个基督教国家。印度《第一邮报》称，美国介入印度邻国的内政，不论是缅甸还是孟加拉国，都会产生外溢效应。

2023年12月，缅甸官媒《缅甸新光报》发表题为《火上浇油》的社论指出，“缅甸国内当前多地爆发战事，国家陷入自独立之初‘群雄叛乱’以来的第二次严重形势，面临国家、民族分裂和主权不稳的风险均是拜西方搅局所赐，谴责美西方媒体借机炒作舆论，唱衰缅甸军队，号召缅甸全国人民携手共同维护国家安全稳定”。

政局动荡已造成严重的人道主义灾难。今年4月，联合国人权事务负责人表示，自去年10月冲突爆发以来，缅甸战乱已蔓延至若开邦17个乡镇中的15个，已有超过320万人成为境内流离失所者，年轻人正在离开缅甸，试图躲避冲突和强迫征兵。

7月，联合国发表声明指出，缅甸全国范围内的平民正在遭受族裔武装团体与缅甸军方之间新一轮暴力的影响，缅甸人道主义危机“已进入了一个危险的新篇章”，根深蒂固的冲突对平民构成严重威胁，引发令人担忧的族群间紧张局势死灰复燃，导致流离失所人数达到创纪录水平。

对话是最好的出路

缅甸民族问题困扰了缅甸半个多世纪，民族冲突也使得缅甸经济社会发展从早期东南亚地区前列沦落到末流。

“民地武”与政府之间的核心矛盾之一是分权。政治地位、经济利益和资源分配不均，是造成缅甸“民地武”问题产生并长期存在的最直接原因。“民地武”所期望解决的诸如政治权益分配、资源开发与收益分成、打击走私、贩毒、土地兼并、违法军火贸易和安全事务等事关其实际利益方面的问题，因为缅甸政府内部的政治斗争以及与军队、议会、宗教等各种力量间极为复杂的牵制关系，无法形成各方满意的方案。

武装力量的归属是最大的争议。2008年宪法明确指出，军队是国家唯一的武装防御力量，总司令是军队中最高指挥官。然而，“民地武”不愿意放弃“枪杆子”，他们希望能够建立联邦武装部队，其中，隶属于少数民族地区的武装名义上归属国家军队，但由少数民族地区直接管理。

对“民地武”来说，没有全面政治协议就放弃武器将置自身于严重不利地位：一旦解除武装，将不再有保护自己的手段，只能任由政府宰割。此外，“民地武”不仅担心政府军，还要防范其他实力强大的“民地武”以“大鱼吃小鱼”的方式吞并自己。因此，维持一支完全听命于自己的独立武装就成了各少数民族的“共识”，这也是“民地武”越打越多的原因所在。

从目前局势看，在缅甸这样一个长期冲突的国家，要彻底解除少数民族武装将会是一场长期艰苦的斗争，通过政治制度设计使各方能够以合法方式保障各自利益，方能化解缅甸族群关系的痼疾。缅甸人民党主席吴哥哥基表示，解决冲突主要还得依靠我们自己。

缅甸局势的稳定不仅有赖于缅甸各方达成妥协，也需要国际社会共同努力。7月29日，联合国针对缅甸局势发表声明指出，武装冲突各方应充分尊重国际法和国际人道法，并敦促各方恢复对话，停止暴力升级，全面保护平民。声明敦促迅速落实联合国安理会关于缅甸局势的第2669（2022）号决议，决议要求立即结束全国范围内的所有形式的暴力，并克制和缓解紧张局势。

与美乱中牟利不同，作为缅甸的近邻，中国与东盟国家高度关注缅甸和缅北局势发展演变，期待缅甸和缅北局势尽快恢复稳定，将继续劝和促谈，协调冲突各方通过对话协商解决问题，早日实现缅甸民族团结和国家的稳定发展。

本文来自微信公众号：环球杂志 （ID：GlobeMagazine），作者：宁威（国防科技大学东南亚研究中心副主任），编辑：黄红华