争议住房公积金制度存废，请先看看这些数据

文章来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：海岳（供职于燕山大学住房公积金研究中心），题图来自：东方IC

随着新冠肺炎疫情突起，住房公积金制度话题成为舆论热点之一。笔者认为，动辄对一个涉及1.44亿人切身利益的保障性制度轻言存废，采取“断崖式”改革、“休克式”疗法，无论如何都是轻率和不负责任的，还是慎言为好。

随着新冠肺炎疫情突起，住房公积金制度话题成为舆论热点之一。

起因是重庆市原市长、清华大学产业转型顾问委员会主席黄奇帆先生于2月11日撰文称，认为疫情造成企业经营十分困难，应该大力减税降费减轻负担，其中取消住房公积金制度可以给企业减少12%的人工成本负担，而且住房市场化已经基本完善，现有的商业银行体系完全可以承担住房金融职能。

一石激起千层浪，理论界和社会各界既有附和者，也有反对者，也有改革呼声，主要集中在住房公积金强制性没有必要、发挥作用弱、使用效率低、逆向补贴、加大企业负担等等方面。笔者就各界关注的几个问题略作分析，与各位交流探讨。

一、强制性到底有没有必要

强制性不是中国人的发明，也不是唯一。比如新加坡，我们当初就是学的新加坡综合公积金制度，择而要之，1994年建立了强制性的住房公积金制度。比如巴西也有强制性的住房公积金制度。还有墨西哥也是，起初是全国劳动者住房公积金和国家公职人员住房公积金两个系统分开运行，后来统一管理，也都是强制性的。

再如，有些国家和地区社会保障自动进入机制（其中也包括住房保障部分），只要雇员提出加入，雇主就必须配套缴交一定比例的资金，自动成为国家强积金制度（通行叫法）的会员。这实际也是强制性的，比如英国、法国和我国香港地区等，其管理主体也是政府。

强制性制度可以在较短时期内聚集大量资金，解决国家发展中急需的重点难点问题，以及“强位弱势群体”的基本需求保障，从而使社会发展均衡和保持稳定。所谓“强位”，是指符合政府特定的社会经济政策或政治意图，关系国计民生而需要政策扶持的产业、领域和群体；所谓“弱势”，是指需求主体由于自身的、历史的和自然的等特殊原因，造成其在一定的经济环境条件下、在激烈的市场竞争中处于相对劣势或特别弱势的状态。

比如在住房保障体制中，中低收入家庭和“新市民”就是“强位弱势群体”，需要国家以政策导向的形式来解决其基本住房和改善性住房问题。用住房公积金的“储蓄互助”“先住帮后住”强制性手段，利用集中力量办大事的制度优势，来快速解决“强位弱势群体”的基本住房问题，就是我国在借鉴国际经验的基础上，根据我国国情，作出的政策性住房金融制度安排。

当然，强制性带来的单一性和低效率性也引起人们的不满，比如新加坡也曾有人提议取消公积金的强制缴存制度。但新加坡政府并没有改强制为自愿的想法。在没有更好的、较完善替代制度情况下，继续发挥制度惯性也是应有之意。

有人建议把住房公积金的强制性缴存改为自愿缴存，我敢肯定绝大多数私营企业出于成本控制一定会放弃缴存。如果变成了私营企业不缴，机关事业单位国有企业依然缴存，或者经济发达地区缴存，财政相对困难的地区不缴存，那可就真成了公职人员特有福利，更加加剧社会分配不公。如果像国外一样实行“自动加入”机制，只要职工提出缴存，单位必须无条件予以配套缴存，那又与强制缴存有什么区别呢？

二、商业银行能否替代住房政策性金融功能

不管是发达国家（包括美英法），还是后发国家，抑或是发展中国家，都有住房政策性金融制度安排，只不过是实现形式和参与深度广度不同而已。商业金融从事的都是赢利性业务，它通过市场机制在获利的基础上实现资源的相对合理配置。在利益机制的作用下，资金会流向效益高的地区和部门，而一些急需资金扶持的地区和部门反而得不到支持，这就是“马太效应”。商业银行在效率优先的导向下是不可能以低成本、低利率的代价来做社会公益的。

而通过政策性金融的活动，有助于弥补市场竞争带来的社会福利损失，促进社会公平与经济发展平衡。住房金融领域也是如此。从国外住房政策性金融发展历程来看，城镇化率在70%以下阶段，住房政策性金融作用形式以政府主导并积极介入一级市场为主，达到70%以上阶段则以二级市场引导、调控一级市场为主要形式（美国为典型）。据国家统计局发布，到2019年年底，我国城镇化率为60.6%，专家预计到2030年，我国城镇化率达到70%左右。因此，在这10年发展期，我国住房政策性金融还是应该在一级市场发挥不可替代作用。

发达国家在上世纪六七十年代城镇化率就达到了70%左右，到现在住房政策性金融制度仍然发挥着重要作用。我国是一个后发的、赶超的发展中转轨型国家，地区差异大，人口基数大，经济发展极不平衡，市场经济不够完善，新型城镇化道路任重道远。

尤其是住房市场和住房需求领域差异性很大，中低收入家庭改善性住房需求量很大，“新市民”解决安居的需求迫切，如果没有政策性住房金融支持，靠商业银行去解决融资需求，将给中低收入家庭和“新市民”带来沉重的支出负担，加上金融政策和市场波动，以及流动性影响，难以给住房消费市场提供稳定的资金支持，这非常不利于新型城镇化的快速实现和社会稳定。可以说，中国比世界上任何国家更需要实力强大、保障有力、运行稳定的住房政策性金融制度。

目前我国完善的住房政策性金融制度和政策体系尚未建立，也没有名义上的住房政策性金融机构。住房公积金制度实际代行和承担了住房政策性金融制度的部分职能，在住房需求和住房供给两个领域发挥了独特的市场激励和调控作用。比如，在近十多年来房地产市场宏观调控中，住房公积金政策多次被中央和地方政府作为杠杆工具，特别是地方政府在金融和税收政策缺失、土地政策乏力的情况下，多数利用住房公积金的金融属性和货币属性，将首付款比例、最高贷款额和资金投放等功能发挥到极致，对房地产市场起到了刺激作用。据统计到2018年末，住房公积金机构累计向地方政府贡献城市公共租赁房资金3365.48亿元，累计为保障房项目贷款872.15亿元，面积7千多万平方米，解决了120万户家庭住房问题。

三、住房公积金发挥作用到底大不大

据央行公布的数据显示，2018年末，全国金融机构个人住房贷款余额为25.75万亿元。全国6家国有银行个人住房贷款余额合计为18.51万亿元，其中建设银行为4.75万亿元、工商银行为4.54万亿元，农业银行为3.66万亿元，中国银行为3.15万亿元，邮储银行为1.42万亿元，交通银行为0.99万亿元。

同期，住房公积金个人住房贷款余额为4.98万亿元，在全国个人住房贷款余额中占比16.21%（公积金个贷余额／金融机构个贷余额+公积金个贷余额），单体规模远超所有国有银行，比个人住房贷款余额最多的建设银行还多2300亿元。而同期8家股份制银行个人住房贷款余额合计为3.96万亿元，没有一个超万亿的。住房公积金贷款余额比8家股份制银行合起来还多1万亿。

从2018年新增个人住房贷款余额看，工商银行为6521亿元，建设银行为5405亿元，农业银行为5271亿元，中国银行为4420亿元，邮储银行为2627亿元，交通银行为1102亿元，住房公积金系统为4796亿元，超过中国银行，比邮储银行和交通银行加起来还要多1千多亿元。当年全国住房公积金系统发放个人住房贷款超万亿，为10218.53亿元，也不输于各家银行。

2018年，住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和“公转商”贴息贷款共计22080.88亿元，占全国商品住宅销售额的17.47%；支持居民解决住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19.42%。数据是有说服力的，住房公积金制度发挥的作用如何，数据是最好的诠释。

纵观古今中外，没有一种保障制度可以包打天下，住房公积金制度也是如此。从国外政策性住房金融制度安排看，也只能满足居民购房部分资金需求，最低的只能解决20%~30%的优惠贷款，其它部分依然要通过商业银行联合贷款解决，这也是政策性金融的有限性决定的。我国大多数地区公积金机构实施了与商业银行“组合贷款”政策，不足部分由银行联动解决。互助存款机制决定了其资金来源和资金使用的有限性，只能让政策性优惠“雨露均沾”、保基本，让有限的资金使更多人受益，这也是制度设计初衷。

四、住房公积金是 “穷帮富”和“富人俱乐部”吗

所谓住房公积金制度“穷帮富”的观点认为，工资收入低的人得不到贷款，越是收入高的人获得贷款越多。事实果真如此吗？

我们还以2018年全国住房公积金年度报告为例。当年发放个人住房贷款252.58万笔，10218.53亿元，其中中低收入家庭数为241.79万笔，占比95.73%；金额9693.79亿元，占比94.86%。从贷款支持购房的面积标准看，144平方米以下占90%，其中90平米以下的占27.75%。从贷款人年龄看，40岁以下人员占比为72.76%，其中30岁以下占比33%，近三分之一。可以说，年轻人和中低收入者得到了公积金制度的最大照顾和倾斜。

从公积金贷款政策设计来看，缴存半年即可取得贷款资格，年龄越轻，计算还款时间长，月供负担轻，而年纪越大的人则计算还款时间短，月供负担重。而德国的住房储蓄银行要求必须缴存5年才有贷款资格，且贷款额只是存款额的2倍~3倍，条件比较苛刻。我国住房公积金制度尽管也遵循“存贷挂钩”原则，但多地贷款条件比较宽松，甚至很多地方没有实行存贷挂钩政策。以某地为例，夫妻双方缴存3年，每月每人缴存300元，家庭合计缴存600元，就可以达到最高贷款额60万元的顶格标准，放大倍数在30倍左右。

再从住房公积金的制度宗旨来看，利用共同积累、先住帮后住的普惠性政策设计，恰恰是有房帮无房、高收入帮中低收入互助精神的有力体现。很多中高收入者经济条件比较好，缴存的钱多，住房问题早已解决，由于公积金制度的限制机制，这部分人缴存的公积金除了退休提取，平时是动不了拿不出的，沉淀入“资金池”供其他人使用。

如果说在住房公积金制度建立初期，确实存在有“穷帮富”、先资助有条件的人解决住房的问题，而发展到城镇化相对发达、多数人有房住的今天，情况则发生了逆转，恰恰是“富帮穷”，成了有房的人在帮助没房的人，有钱的人在帮助低收入者，公积金96%的款项都贷给了中低收入家庭，这不是明证吗。

据有关方面统计，目前我国“新市民”群体在2.5亿人左右，这部分人经济条件相对较差，消费能力不足，在城市很多还没有住房，加上今后每年新增的1300万到1600万“新市民”，住房保障任务十分艰巨，非常需要政策性金融扶持。住房公积金制度应该在“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的宗旨下，继续发挥好对“新市民”的支持与保障作用。

五、住房公积金使用率低吗

由于2019年全国住房公积金年度报告尚未公布，我们选取了2014年~2018这五年数字予以分析。从下表可以看出，各年度资金使用率均在百分之百以上，2015年和2016年由于刺激房地产市场的需要，大力支出和发放贷款，全国住房公积金使用率在150%左右，即当年归集的公积金远远满足不了提取和贷款支出，入不敷出，只有把历年结余资金拿出来发放个人住房贷款。

再看历年累计使用指标。年综合使用率都在百分之百以上，近三年接近120%，也就是说把历年结余的资金都拿出来也不够使用所需，怎么办呢？这里面有一些地区公积金机构代为管理的住房维修基金和房改资金，还有根据政策向金融机构融资、抵押贷款证券化操作筹集来的资金。一些人没全面解析《年度报告》，只看到2018年住房公积金提取率为60.29%，就直白地对外发布，住房公积金的使用率为60%，这是不对的。要把贷款发放数加上去才是真正的使用率。

全国住房公积金平均提取率为60.29%，平均个贷率达到了86%。有关研究机构测算，某一地区提取率在45%~55%，个贷率在70%~85%情况下，才能保持合理流动性。2018年，全国32个省市区（含新疆生产建设兵团）中，只有山西省提取率在55%以下，19个省区市个贷率在85%以上，表明公积金使用政策宽松，大多数地方资金流动性比较紧张或非常紧张。

到2018年底，全国住房公积金机构累计发放贷款3334.82万笔、85821.32亿元，按照每笔贷款惠及家庭成员3人匡算，惠及面达到上亿人。从建立住房公积金制度以来，历年累计有6亿人次提取使用过公积金，提取金额87964.89亿元，相当于全国1.44亿缴存人平均提取使用过3.5次。以上两项合计约有3亿多人享受到了住房公积金制度惠泽。按照提取资金80%投入到住房消费领域比例计算，有70371.91亿元，加上累计贷款资金，合计有15.6万亿资金投入到住房市场，天量资金为我国的房地产市场发展和解决居民住房需求发挥了重大作用。

笔者认为住房公积金使用率低的观点显然是经不住推敲的。持这种观点的人实际是认为公积金不好用，限制条款比较多，主要用于住房消费，不能存取自由，有人认为公积金所有权是个人，国家不应管制太多。但是，作为政策性住房储金，虽然公积金属个人所有，但从法理上是一种受限制的财产权和使用权。诚如所愿，如把公积金账户变成了个人存折，存取自由，那这个制度也就没有存在的必要了，会造成互助购房、优惠贷款的政策性金融职能缺失。

六、取消住房公积金是否能降低企业成本

据国家统计局发布的全国第四次全国经济普查报告显示，2018年末，全国私营企业1561.4万个，国有控股企业24.2万个。据《2018年住房公积金年度报告》显示，当年城镇私营企业及其他城镇企业缴存数有155.44万个，占全国私营企业数的9.96%，不足10%。

可见，住房公积金制度在私营企业建制率很低，90%没有缴存住房公积金，特别是小微企业建制率就更低了。所谓取消住房公积金制度的说法，并不能从根本上解决降低私营企业和小微企业的成本支出。2016年4月，住建部、发展改革委、财政部、人民银行出台文件，自6月1日起阶段性降低企业缴存住房公积金比例，最低可以按企业和个人两个5%缴存，生产困难企业还可以申请暂缓缴存。2018年，又发文将此政策延长至2020年4月底。为抗击这次新冠肺炎疫情，三部门又出台了新的缓缴政策，特别困难企业还可以在征得职工同意情况下阶段性停止缴交。

最近，深圳市为了应对疫情，规定困难企业可以按3%的比例缴存。据了解，私营企业基于“合理避税”取向，多数是按照低收入基数（甚至最低工资标准）、最低比例缴存住房公积金的，而且也不是全员缴存，只是给管理层、业务和技术骨干缴存，作为留住人才和骨干的激励政策。

因此，在笔者看来，“取消公积金能够降低企业12%的人力成本支出”一说，大概属于不了解基层情况想当然的说法，实际操作中是起不到为企业减负特别是为中小企业减负效果的。

有人建议，将住房公积金单位配套缴交部分作为工资收入，直接发给职工。这就更与减轻企业负担没有一丁点关系了。

还有人说，住房公积金有5.8万亿余额，发给缴存人每人可得4万元现金，增加即期收入，促进消费，拉动经济，还不会带来通货膨胀。这也是没看明白住房公积金年度报告所致，国家公布的缴存余额其实是记账余额，减去贷款出去的约5万亿，实际结余资金只有8023.28亿元，这是账面上的现金。如果这点钱分给1.44亿缴存人，每人只能分得5500元。这些贷款期限最长的30年，需要逐年归还，不可能强制要求贷款职工提前还款，那样既违约又违法。若要全额退回缴存人的钱，怎么退，谁来置换？5万亿，谁来接盘，银行有那么大的胃口吗？

住房公积金制度究竟怎么改革、如何完善，党的十八届三中全会和中央经济工作会议已经指明了方向，规划了改革路径，社会各界可以在这个大前提下集思广益，共同探讨，献计献策。但动辄对一个涉及1.44亿人切身利益的保障性制度轻言存废，采取“断崖式”改革、“休克式”疗法，无论如何都是轻率和不负责任的，还是慎言为好。    

文章来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：海岳（供职于燕山大学住房公积金研究中心）