袁海霞：缓解地方财政流动性压力要从三方面入手

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：杜涛

近年来，地方政府财政矛盾凸显，多地处于紧平衡状态。财政部数据显示，1—8月，全国一般公共预算收入147776亿元，同比下降2.6%。分税收和非税收入看，1—8月，全国税收收入121059亿元，同比下降5.3%；非税收入26717亿元，同比增长11.7%。

政府投资在中国经济中发挥着重要的作用，而地方财政的可持续性与政府投资密切相关。因此，保证地方财政的可持续性显得尤为重要。

9月26日，经济观察报就地方财政的可持续性等问题专访了中诚信国际研究院院长袁海霞。袁海霞在宏观经济、地方债务与城投行业、信用风险和评级行业等领域拥有丰富的研究和咨询经验。她曾出席2023年7月6日举行的总理经济座谈会。

袁海霞认为，近年来，受经济调整、土地财政弱化、大规模减税降费等影响，地方财政持续承压，而地方政府的支出压力不减，地方财政收支矛盾加大，化债压力下地方财政流动性压力进一步放大。整体来看，维持地方财政的流动性既要从收、支、债务三方面入手，同时还要深化新旧动能转换，推动在发展中解决问题。

她表示，地方财政可持续问题对经济社会的影响是多方面的，在当前加快构建新发展格局的过程中需要维持地方良好的流动性，保障财政可持续。

经济观察报：当前地方财政遇到了哪些问题？

袁海霞：近年来，地方政府财政矛盾凸显，多地处于紧平衡状态，上半年仅上海实现盈余，19省份财政自给率不足50%，近半数区域自给率同比回落。当前地方流动性难题逐步显现，财政可持续性承压，主要体现在几个方面：一是收入减少且结构变动较大，税收与非税“此消彼长”。受疫情冲击、经济下行、大规模减税降费影响，地方收入大幅缩减，尤其是税收明显萎缩，非税收入尤其罚没收入不断增长，目前占财政收入的比重上升至近两成，去年近八成地区非税收入占比均高于疫情前水平；二是土地财政难以为继，地方广义财政收入压力进一步加大。土地出让收入同比跌幅仍然保持两位数以上的下滑，拖累地方政府性基金收入。1—8月同比跌幅走阔至23.5%，土地财政依赖度从前几年的近四成下滑至目前的两成，削弱了地方可用财力；三是刚性支出只增不减，面临一定结构性问题，“三保”压力进一步加大。目前基建支出占比超过20%，但目前传统基建支出的边际效益正逐步下滑，对于经济的提振效果有所弱化，需要适当调整内部方向。

另外要关注的是，债务付息支出占比增长至4.7%，创2016年以来新高，1—8月民生和基建支出占比均有所回落但付息支出占比小幅上升，而且当前化债压力也开始向财政传导，部分区域的“砸锅卖铁”式化债，可能进一步挤压用于经济建设和民生的支出，对于地方流动性、“三保”能力、财政支出的经济效应均有一定削弱。

整体看，地方财政可持续问题对经济社会的影响是多方面的，在当前加快构建新发展格局的过程中需要维持地方良好的流动性，保障财政可持续。一是保证基本公共服务的供给，兜牢基层“三保”底线，避免教育、医疗、社会保障等关键民生领域的投入亏缺，推动实现“以人为本”的中国式现代化；二是增强财政抗风险能力，统筹发展与安全，当前化债压力已逐步传导至财政，保持财政可持续是债务风险能否实现软着陆的重要前提，同时在更加严峻复杂的国内外形势之下，也能更从容地应对各类“黑天鹅”“灰犀牛”事件，避免财政危机发生；三是助力地方经济可持续发展，流动性困难会导致政府投资缩减，影响基础设施建设和产业发展，进而制约经济增长和结构转型，维持良好的流动性是实现经济高质量发展的重要保障；四是保障逆周期调控政策的有效实施，更好地发挥财政政策在宏观调控中的作用，也需要地方保持好流动性，发挥地方的作用。

经济观察报：如何维持地方财政的流动性？

袁海霞：近年来，受经济调整、土地财政弱化、大规模减税降费等影响，地方财政持续承压，而地方政府的支出压力不减，地方财政收支矛盾加大，化债压力下地方财政流动性压力进一步放大。整体来看，维持地方财政的流动性既要从收、支、债务三方面入手缓解地方财政流动性压力，还要深化新旧动能转换，推动在发展中解决问题。

维持地方财政收入端规模、提升财政收入效率是缓解地方财政流动性问题的关键。地方收入来源主要包括自主财力、中央转移支付和举债融资，可从上述几方面入手提高财政收入规模和效率。一是要挖掘地方自主财力潜力，提高收入规模。短期看可通过提高税收征收效率、提高国有资产资源运营收益、推动国有资本增厚收益，增加地方财政自主收入；中长期则需进一步拓展税源，加快地方税建设，并因地制宜发展优势产业，培育壮大税源根基，完善与新业态、新动能相适应的税收制度。

二是完善转移支付制度，提高中央转移支付效率。当前中央转移支付已达逾10万亿的较高规模，需进一步完善中央转移支付制度，更好发挥转移支付约束激励作用，减少道德风险问题，强化转移支付效果。此外，还要处理好债务扩张和经济增长、财政可持续之间的关系，进一步优化地方债自身结构，适当提升一般债规模及占比，在缓解地方“三保”压力的同时，也能在一定程度上避免债券资金挪用等问题发生。

支出端也要优化结构，提高财政资金使用效率。短期来看，在有限的财政资源下，要进一步优化财政支出结构，树立过“紧日子”观念，对于无效过时的财政支出进行适当缩减或取消，适当压缩一般性支出，严控“三公”经费，严禁楼堂馆所等“面子工程”，更好集中财力保障国家重大战略任务以及“三保”支出需要。同时，可完善并创新财政支出方式，如通过推广政府和社会资本合作（PPP）、贴息、税收优惠、贷款担保等方式，激励和引导社会资本参与市场化程度较高的公共服务领域，减轻地方政府支出压力。中长期来看，则要进一步理顺央地关系，适当加强中央事权、提高中央支出比例，从根本上减轻地方事权责任压力。

地方债务领域优化调整化债政策，合理利用地方政府债券资金。伴随“一揽子化债”有序推进，地方债务流动性风险阶段性缓释，但当前地方付息压力仍较为突出，且化债压力进一步放大了地方财政流动性压力，仍需结合形势发展适当调整优化存量化债政策。可探索建立动态化、差异化的化债政策，避免“一刀切”。如适当放宽利息偿还政策、动态优化“名单制”管理、适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制等。同时，债务工具的效率是影响资源配置效率、政策实施效果的关键。但伴随近年宏观运行效率下降，基建投资效益走低，地方政府债券效率也有所下降。仍需合理利用债券资金，注重债券资金效率，要做好项目储备、结合新形势拓展投向领域、加强地方政府债券使用全流程监管，提高政府债券资金使用效率。

发展是解决问题的根本，要在推动高质量发展中增加地方收入、解决债务问题、提高地方财政流动性。当前处于新旧动能转换的关键时期，应通过深化改革加快培育经济发展新动能，如深化土地、劳动力、资本、数据等要素市场化配置改革、加大对新能源、新基建等支持力度、强化新型消费业态培育等。考虑到新动能成势仍需时间，应注重“先立后破”，不能完全抛弃传统动能，其中房地产尤为关键。

而房地产需求端的疲弱，我认为跟三个因素变化有关系：1.人口结构变化以及城镇化速度的放缓；2.烂尾以及房价下行等预期减弱，包括“持房换房”在内的改善型需求在徘徊、犹豫；3.从社会学的角度来看，年轻人的观念在发生快速改变，基本以每五年一个代际。从这三个方面来看，3不太好解决，同时也跟我们的教育医疗社保等密切相关；而1还有空间，因为以户籍衡量的城镇化还有很大空间，而这块要靠改革来解决，包括户籍制度，包括对应的公共服务的均等化，要靠持续推进以人为本的城镇化等；2可以通过进一步放开限制性政策来释放，因为我们也看到像北京这样的城市，首付比例等调整后，销量真的有改善，尤其是改善型的新房销售改善明显，这说明改善型需求还是真实存在的。

因此，从解决办法上讲，我认为需求端的限制性政策的完全放开是有必要的，尤其是一线核心城市，通过放开限购、价格端的首付、贷款利率以及房地产交易税的优惠等限制性政策，通过一线城市的房价企稳来带动整体企稳。正如9月26日政治局会议提出要“促进房地产市场止跌回稳”，可综合运用全面取消限购一线城市限购等政策工具，尽快打破当前房地产供需负向循环。

经济观察报：中共中央政治局会议提出“加力推出增量政策”，近期央行已经出台了一揽子增量货币政策，如何看待后续财政政策发力空间？

袁海霞：在用好存量政策的同时，应及时推出一批有力的增量政策，稳定预期、提振信心。其一，10月人大常委会调整预算的政策窗口仍然存在，可加大“央进”（中央政府加杠杆）力度以及提高一般债占比。在当前在整体宏观效率有所走低，微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央政府加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时有利于优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。中央政府加杠杆发力的形式可以是提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等），也可以通过发行特别国债等提升广义赤字来实现。目前我们主要采用发行超长期特别国债的方式，考虑到当前财政支出相对偏慢、地方财政持续存压、政策效应的发挥以及“两重”“两新”领域的实际资金需求，建议加快使用，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。

其二，优化财政支出结构，政策重心应逐步转向消费，可通过发放现金或数字货币等加大对促消费和惠民生的支持力度，可重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、加大财政补贴力度，以促进提升居民消费能力与意愿。

其三，在当前市场主体经营承压、信心不足的情况下，结构性减税降费政策仍然是宏观经济“固本培元”的重要抓手，可继续推进落实，但需及时清理规范部分针对性不强、实际效果不及预期的碎片化税收优惠政策，提高施策精准性及效率。除了短期措施之外，财政运行中更深层次的矛盾仍依赖财税体制改革的持续深化，但当前改革推进相对偏慢，要加快推进改革，率先探索增厚地方税收收入（包括提高地方分享比例、消费税后移及下划、结合新动能新业态培育新税种等）以及调整完善个税体系的措施，调动各方积极性、激发各方活力。

另外，对于当前存量化债政策也可适当调整优化，例如适当放宽利息偿还政策，允许交易所城投债利息借新还旧等，还可以动态优化“名单制”管理，从以省为单位调整至以地市级为单位，避免“错杀”、提高化债精准性；同时也建议化债政策相对透明化，稳定市场预期，并加强全口径债务管理，避免因债务口径监测不全等导致新增隐债等问题。

经济观察报：现在地方财政遇到一些债务压力，从政府的角度去看，是存量压力问题，还是流动性问题？

袁海霞：我国地方债务问题既包括存量压力问题，也包括流动性问题，但核心风险在于流动性问题。从总量看，当前地方债务存量规模较大，但不存在资不抵债风险。“一揽子化债”下，地方债务增速放缓、但总量仍在增长。据中诚信国际研究院测算，2024年末地方政府显性债务可能达到45万亿元，以城投债务为主的隐性债务60万亿元，考虑中央债务后的政府广义债务总量大概超过130万亿元，对应杠杆率在100%左右，仍低于美、日等发达国家，风险相对可控。

从资产端保障看，我国还有超200万亿元的地方国企资产，不存在资不抵债问题。然而，地方债务发展中的结构、效率、付息问题突出，对借新还旧依赖加深，加大了流动性风险敞口，尤其是以城投为主要载体的隐性债务更易循环不畅，风险事件持续发生。2024年，包括地方政府债券、城投有息债务等在内的地方广义债务付息规模将超过4万亿元，占地方广义财政收入的比重将超20%，重点省份付息压力更为突出，而当前化债政策尚未完全覆盖城投债务利息偿付，部分地区还出现了高成本融资以偿付利息的“利息本金化”现象。此外，城投非标违约、票据逾期等事件层出不穷，弱区域弱主体流动性问题更为突出。

既然地方债务风险核心在于流动性问题，那么化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动，统筹化债与发展。短期来看，一要继续推进“控增化存”，用好财政、金融、盘活地方国资等既有手段，通过债务重组、债务置换等方式来优化债务结构、降低成本，以时间换空间缓释流动性风险；二要适当调整优化存量化债政策，如允许城投债利息借新还旧、动态优化“名单制”管理、加强全口径地方债务管理等；三要加力储备并适时推出增量化债政策，如调升赤字率、中央加杠杆置换。

中长期来看，一要在发展中解决问题，深化新旧动能转换，在避免旧动能硬着陆的同时注重新动能培育，着力促进房地产市场止跌回稳、新质生产力稳步发展；二要进一步理顺央地关系、深化财税体制改革，提升地方财事权匹配程度，从根源上抑制地方举债冲动；三要健全完善资产负债表，这是做大增量盘活存量的基础，并基于“资产-负债”视角把握好经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系，对地方债务要合理扩容、优化结构、提高效率。

经济观察报：当前政府投资也遇到一些难题，对于中国经济来说，保持地方财政的可持续性、流动性安全，对经济发展具有多大的意义？

袁海霞：其一，从防范化解风险角度看，保持地方财政可持续有利于保障财政安全与经济安全。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是经济安全的重要屏障，而财政可持续是保障财政安全的重要基础。当前，地方财政收入承压与刚性支出之间的矛盾加剧，财政运行风险上升，同时地方债务规模不断扩大，债务风险问题与流动性问题突出，进一步增加财政困难，而解决这些问题都需要依赖稳定可持续的财政。因此，保障地方财政可持续，切实增强防范化解地方财政风险能力，对于夯实经济安全基础意义重大。

其二，从经济发展角度看，保持地方财政可持续有助于释放地方发展活力，促进地方经济的快速增长。改革开放以来，中国经济发展的经验表明，地方和个体经济活力的释放是经济发展的主要动力。地方政府有了积极性，就会积极寻求措施释放当地企业的积极性，最终带动经济增长。过往，财政包干制和以GDP为核心的晋升锦标赛等考核机制，充分调动了地方政府的积极性，各地方政府有强烈的动力鼓励企业（特别是乡镇企业）扩张、优化营商环境、支持经济发展。但当前地方财政对中央转移支付依赖加深，不利于发挥地方自主性和积极性，后续还是应建立以经济增长为核心的考核机制，赋予地方更多财政自主权，释放地方发展活力。926政治局会议也提出，“充分激发全社会推动高质量发展的积极性主动性创造性”，我们也希望通过这些激励约束机制的改善，进一步激发地方的发展活力。

其三，从宏观调控角度看，地方财政可持续是保障民生、促进投资、增进福利的基础，也是更好落实宏观调控政策的保障。地方财政可持续性关系到地方政府财政职能的发挥，只有地方财政收支相对平衡、地方财力供给相对充裕，“三保”等基本公共服务供给才有保障，乡村振兴与新型城镇化发展才有动力，科技攻关等重大战略的实施才有支撑。同时，地方政府作为宏观调控政策措施贯彻执行者，可通过调节收支落实宏观调控任务，保持地方财政可持续有助于地方政府结合自身实际情况，推动政策落实，发挥有为政府的功能定位。