专访陆铭：如何让公共资源“随着人走”

本文来自微信公众号：未来城市FutureCity（ID：caijingtod），作者：岳钰君，编辑：杨中旭，题图来自：视觉中国

最近一段时间，围绕“地摊经济“的讨论，形成了巨大的舆论场。但实际上，就在这一话题火爆之前，中央频出政策文件，对城市资源配置做出新的部署：

今年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。

5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，该意见指出，要“深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。”

公共资源逐渐“随人走”，意味着城市资源配置方式的重大转变。上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭近日接受《财经》专访，系统解读了政策转变背后的逻辑，并提出针对地方政府的未来政策建议，“尤其是人口流入地政府，如果再不开始做相关准备，可能就来不及了。”

1. 过去严格的户籍制度带来了扭曲

《财经》：此次改革可以纠正哪些现存的市场扭曲？为城市带来哪些好处？

陆铭：这次改变本质上是在调节因“与户籍挂钩”造成的公共资源的“空间错配”问题。按户籍分配公共资源，导致人口流动的空间布局与经济规律相背离。一些城市虽然已经有大量人口流入，但劳动力仍相对短缺。人口流入地高昂的生活成本使劳动力成本更高，这就导致了各类生活服务业成本增加，限制了现代城市经济进一步的发展，阻碍创新能力的提升。

大量非本地户籍市民在人口流入地聚集，但其所享有的公共资源“名额”却被户籍“滞留在老家”，与之相关的政府投资、财政转移支付仍依据户籍人口数被分配到人口流出城市。所谓“远水解不了近渴”，将这些家乡的“远水”装到跨城市就业人口的“保温杯”里，让他们可以随身携带，在远离“水源”的地方使用，改变在目标城市“抢水喝”的印象，转变为可以带来新资源并提供劳动力的受欢迎角色。为人口流入城市提供更多与常住人口数量相匹配的公共资源，可以为人口流入城市“缓解压力”，同时由于人们在大城市获得了新的就业机会，也缓解了户籍所在地的扶贫任务压力。

《财经》：为了逐步纠正，需要首先从哪些公共资源入手？

陆铭：我认为首先是教育。中国大陆如今已经站在高收入经济体的门槛上，但目前人均受教育水平落后于OECD国家3 - 4年，未来需要大幅度提高中国年青一代教育水平。高中阶段的教育最应引起重视，这是未来公共资源供给“短板中的短板”。大量外来就业人口的子女即使有机会在当地读完了小学和初中，到高中也只能上职业类学校，或是回到老家重新适应环境。这其中不乏成绩很好的孩子，这些家庭其实非常痛苦，因为回到老家常常融入不了当地的学校。所以我要提醒一些人口流入城市的地方政府尽早考虑出台相关政策，建设新高中，不然未来等到需要普及12年教育的时候，甚至有可能连建高中的地方都找不到。

《财经》：所以异地高考问题也要尽快解决？

陆铭：目前高考权利也是与户籍制度挂钩的，会给本地户籍的孩子更多优先权，这个问题迟早也要解决。从发达国家经验来看，未来要走向全国范围内高考制度的统一。但学校可以分为两类，一类是全国性的高校，一类是地方高校。本地高校对本地纳税人可以有一定的学费减免，而不是高考名额的优先。

异地高考作为过渡政策，在某地居住和纳税一定年限以上，就可以在当地参加高考。另一个过渡性政策是人才引进类居住证身份的子女与户籍人口有一样的参加高考。这些仍有保护的过渡性政策依然不是制度安排的最佳模式，最终要走向全国统一的高考制度，改革还有很长的路要走。

《财经》：这项政策中仍有“除个别超大城市外”的表述，是指哪些城市？会有怎样的问题？

陆铭：按照我国政策惯性可以理解为北京和上海，如果再缩小范围就特指北京。相关的人口普查显示，北京和上海外来的常住人口已经达到总人口40%左右，其中居住5年以上的占一半左右，居住10年以上的有大约1/5。由于长期的历史积累问题，短期完全落户还有很大的困难。但这个庞大的群体无论如何都应尽早被市民化，或使各项权利与户籍“脱钩”，从而更平等地享受公共服务。

亟需强调的一个紧迫问题就是留守儿童。因为将这些超大城市排除在外，这些超大城市中的非本地户籍人口比例又非常高，对于外来人口的子女入学门槛又常常被设定得很高，那么就会产生留守儿童的问题。有些孩子长期留守老家，而出生在超大城市的儿童由于上学困难返回老家，还有一部分儿童就读于家长就业的邻近省份，或一些随时可能会被查封的所谓的非法教育机构中。这些问题都是我们政策上的盲点。

2. 公共资源如何“随人走”？

《财经》：为了更好地实现人口和公共资源的跨地区流动应该进一步做哪些政策安排或转变？

陆铭：这次将公共资源分配与常住人口对应起来的改变，要解决的问题和政策需要多管齐下，不是任何一个单项工作就可以实现目标的。

首先要强调地方政府的责任。人口流入城市地方政府有很多花钱的方向，但钱花在不同地方是有不同回报的，哪里需求更旺盛、短缺问题更严重，就应该先投入到哪里。例如教育、医疗、公共卫生，目前最短的短板是教育。对于地方政府而言，还有另一个重要的问题，如何在城市内部更好的配置资源满足更多人的需求。依然以教育为例，经济发展更快的城市中心往往会获得更高的投入，但这些大城市中心城区人口增长较为缓慢，甚至负增长。对于郊区而言，财政投入相对较少，而郊区恰恰又是大量接纳外来人口的地方。

第二，中央财政主要通过转移支付支持欠发达地区，如果也可以让新增的教育财政转移支付以外来人口跨地区“携带”的方式“随人走”，例如以教育券的形式，就能让这部分资金可以被更有效率地使用。

第三，可以实施一些配套改革或新设计，例如“可携带的宅基地”。农民工可以考虑将宅基地还给政府，其所对应的土地面积使用权变成一种“可携带”的资产带入就业城市，将其出售给人口流入地政府，当地政府可利用这些资源进行进一步的土地开发。政府可以“返还”这部分人口两部分福利，一是教育、医疗、社会保障等福利包，另一部分是现金。这样就可以将资源灵活运用起来，企业也可以获得更大的发展空间，形成多赢的局面。

第四，不要忽略市场和社会的力量。政府提供公共服务责无旁贷，但当公共服务出现供给小于需求的局面时，政府只需要放松一些管制，激发民间活力，市场机制和社会力量便可共同协助解决公共服务不足的问题。在调研中，我曾遇到过，一些企业家愿意为自己员工的子女提供教育，在自己的厂区中分出一块地建职工子女小学，然而这个曾经解决过诸多实际问题的方案现在已经被政策禁止了，原因是办学资质不够。这类机构，包括一些为外来人口提供课余公益教育服务的机构，近些年得到的支持实际在下降，受到了更加严格的管制。而真正需要监管、协助提升的部分是教育质量，而非办学。

《财经》：是否有些公共资源因为其自然属性的问题导致并不适合“被携带”，例如一直跟不上人口涌入速度的深圳警力变化？

陆铭：警力一直也是按照户籍人口数量来配置的公共资源，全国范围内人口流入城市目前确实也有警力相对不足的情况。但也有一些尝试，例如浙江的地方政府出资，在人口流出的地方“购买编制”，聘用警察在自己的城市工作。

发达国家解决这个问题的方法也很简单，因为他们没有户籍制度，也就没有先前提到的资源分配扭曲问题，根据常住人口数量，再结合犯罪率的高低分配警力就可以了。

《财经》：十数年前，杨东平等学者即提出了教育券的思路，但一直未获采纳，是否意味着在实操层面有阻碍？

陆铭：教育券的问题是两个因素相互作用的结果。一是当年中央政府比较看重总量意义上的“均匀发展”，而非人均意义上的真正的平衡。二是所谓的人口流动“跨区域外部性”的存在。还是以教育为例，人口流入城市的地方政府往往会觉得，这些外地人也不是我的居民，我今天提供了公共服务，培养了你的下一代，可能明天这些人就流动去其他城市了，而人口流出地的政府也觉得，如果投资教育，孩子长大以后就去更发达地区打工了，并没有为本地创造税收。权利（受教育）与义务（交税）是不对等的，所以大家都不愿意为外来人口的子女增加教育服务。解决办法也很好想到，就是中央政府直接提供这部分资源，如流动人口的教育转移支付。但由于中央政府以及长期追求地区间总量均匀发展，所以这个问题一直没有被解决，一直没有做可携带的教育券制度。

但现在，决策层关于区域和城市发展的理念已经发生了比较大的变化，就像我们先前提到的，从均匀发展转向追求生产要素的合理流动和高效集聚，包括人口自由流动和高效的集聚，顺应经济发展规律。这种发展理念的变化在实践层面上，就与教育资源可携带、公共服务资源跟人口流动相一致起来，就好推进了。

3. “收缩城市”资源应向中心城区集中

 （中国的收缩城市2010年人口与2000年人口比值；来源：中国收缩城市研究网络）

《财经》：刚刚您讲了人口流入城市的问题和应对方式，但也有许多人担心人口流出地的未来发展，这些城市在流失人口之后应该注意哪些问题？

陆铭：其实从世界范围看，收缩其实是普遍存在的，本身并不是个坏事，它意味着一部分人有了更好的工作和就业机会。有些比较特殊的地区，如资源枯竭型城市，同样也有成功的转型案例，最主要的有两条路，一是部分城市距离中心城市较近，或附近的高等教育也有一定的基础，可以与大城市形成有效的互动，那么这种城市就有机会发展科技或创意型产业，如匹兹堡。但客观来讲，已经成功转型为科技型的城市只能算个案，更普遍的城市转向旅游业，例如农业旅游和工业遗存旅游，相对更容易一些。阻止收缩城市的出现其实是在阻止人口自由流动。人口流出的地区只能不断通过市场机制去发现自己的比较优势和发展空间，不断去做调整。不同城市之间应走向高度的分工，有序协调发展。

但人口流出城市的决策者们需要特别注意的事情就是避免盲目投资。在经济和具体产业发展机会没有明确之前，很多城市想当然地认为，是不是因为当地生活质量太差了，于是去建了很多轨道交通、图书馆等公共设施，以为先把这些都建好，人们就会留下来了。但美国底特律的例子告诉我们，人们选择在一个地方长期居住，不是为了轨道交通或者图书馆，而是为了就业。于是，人口因为没有就业机会持续流出，而政府却在进一步加大公共服务和基础设施投资，最终可能让这座城市背上沉重的债务包袱，将后患无穷。底特律最终走向破产，但中国城市可能很难破产，最终承担压力的还是人民。所以要提醒这些城市正确认识并尊重客观的经济发展规律，把钱用在刀刃上。

《财经》：那么在这些城市中如何更好地配置公共服务、减少财政负担呢？

陆铭：我的建议是在人口萎缩的情况下，对公共服务和基础设施的投入适当向中心城区集中，通过人口的集中提高公共服务和基础设施的使用效率，从而减少当地的财政负担。

例如在提高人口流入城市土地供给的同时，在人口流出城市做减量规划。可以按照美国的经验，制定政策规定房屋空置若干年后就会被当地政府回收，于是大家就没有动力去建空置的新房了。但我们要面临的情况更复杂一点，因为有大量的空置房屋是中高层建筑中的一部分，不像美国的独栋一样容易拆除。尽管略复杂，也有办法解决，例如一些长期闲置的中心城区房屋可以收回并以较低价格租给低收入阶层居住，这样就可以将相对较空的房屋集中在城市郊区部分，再通过补贴等政策鼓励居民搬到市中心居住。郊区逐渐完全空置下来，然后就可以做相应的改造了。

未来我们在户籍制度、土地供应制度、公共服务配置、轨道交通建设这些方面进行彻底的、体制层面的改革，要适应人口空间布局变化，就要“动大刀子”，压力也确实大，但是没办法，如果仍不愿改变，越拖延越背离经济规律，就会导致更大的问题。

本文来自微信公众号：未来城市FutureCity（ID：caijingtod），作者：岳钰君，编辑：杨中旭