“国家中心城市”头衔还重要吗？

今年9月起，国务院陆续批复了南京、广州、深圳、成都、杭州、沈阳、大连、青岛、宁波、南宁等城市的国土空间总体规划（2021～2035年）。遂有人将这些规划，和此前京沪两市到2035年的城市总体规划和到2025年的国土空间近期规划，以及天津、重庆两个直辖市的国土空间总体规划，放在一起分析“中央对不同城市的定位”。

过去一段时间以来，许多人在谈到城市定位时，最常讨论的就是所谓“国家中心城市”的头衔。在国务院本轮国土空间总体规划中的批复中，并没有出现“国家中心城市”这个说法，但有的城市定位是“我国重要的中心城市”，有的城市定位是特定区域（如东部、西部、华南、长三角）重要的中心城市”，也引发了一些人和此前所谓“九大国家中心城市”的对比。

但其实，国土空间规划，和所谓的“国家中心城市”，根本不是一个东西，并没有什么可比性。

我们先来看，所谓的“九大国家中心城市”提法，是怎么来的。

“国家中心城市”概念最初提出，是2007年原建设部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006～2020年）》，指的是“全国城镇体系的核心城市”。2010年，住房和城乡建设部发布了《全国城镇体系规划（2010～2020年）》，明确提出建设北京、天津、上海、重庆和广州5个国家中心城市。但是，需要注意的是，这一个规划，从未得到国务院层面的批复，也就是说，最初定位的所谓五大国家中心城市，其实是住建部的部门文件。

2016年4月，国务院批复了《成渝城市群发展规划》。该规划是以国家发改委、住建部的名义联合印发的，这一规划中提及“重庆、成都等国家中心城市辐射带动作用明显增强”、“重庆建成国家中心城市”、“成都以建设国家中心城市为目标”等。

2016年12月14日，国家发改委发出了《支持武汉建设国家中心城市的复函》，原则同意武汉建设国家中心城市。12月17日，国务院批复国家发改委《促进中部地区崛起“十三五”规划》，《规划》中提到支持武汉、郑州建设国家中心城市。12月28日，国务院批复《中原城市群发展规划》，内文提及“支持郑州建设国家中心城市”。2017年1月，国家发改委发出《支持郑州建设国家中心城市的复函》。

2018年1月，国务院批复了《关中平原城市群发展规划》，规划中提出建设西安国家中心城市。该规划也是以国家发改委和住建部的名义联合印发的。

上述几个文件发布后，成都、武汉、郑州、西安也被称为“国家中心城市”。然而，不同城市的“国家中心城市”头衔来源并不相同，北京、上海、天津、广州的“国中”称号其实没有国务院批复，只有住建部部门文件（且该文件在2020年已经到期），重庆、成都、武汉、郑州、西安的相关文件，的确有国务院批复，但发文机关也不同，譬如重庆、成都、西安涉及的发文机关是发改委和住建部，而武汉、郑州只涉及发改委。

而且，在住建部2010年的规划中，对京沪津穗渝是直接定位为“国家中心城市”的，而后来新增的成都、武汉、郑州、西安，都是“建设国家中心城市”，表述也是不同的。

所以把发文机关不同、规格不同的若干文件放在一起说，这9个城市是国务院认定的“国家中心城市”，这个说法本身就很牵强。

而最近许多人拿各城市的国土空间总体规划和之前发改委、住建部的“国家中心城市”名单对照，也是对不上的。因为国土空间规划是自然资源部的，之前涉及“国家中心城市”的文件是发改委和住建部的，用自然资源部的新文件，去讨论住建部和发改委的旧文件，并不成立。

事实上，国土空间规划非常重要，可以说比住建部之前那些关于“国家中心城市”的文件重要得多。但它最大的看点，并不在于“城市定位”。

在原有的住建部体系的文件中，“国家中心城市”这样的字眼是一个城市在全国城镇体系中被赋予的位置。而在自然资源部的空间规划里，各类中心城市的定位其实只是一种现状描述，作为城市空间规划的前提而已。在国土空间规划中，基于城市定位，国务院对各个城市的耕地保有量、永久基本农田、生态保护红线、海洋生态保护红线、城镇开发边界、用水总量等作出了明确规定。而这些指标才是具有“硬约束”性的，这是中央直接决定资源分配。

“内行看门道”，看各大城市国土空间规划，最大的看点其实是“硬约束”的数字。

天津和重庆的国土规划，其实是省级规划不是城市规划。因为是省级规划，所以天津、重庆的规划里没有城镇开发边界面积的具体数值，仅有“市域城镇开发边界扩展倍数控制在2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内”，从整体来看，这个扩展倍数其实是比较紧的，但天津和重庆因为是直辖市，可以内部腾挪，把更多的建设用地指标向中心城区做倾斜，因此有一定的灵活性。

但省辖市的城镇开发边界面积、年度水资源利用量就是可比的了，我们依次来看：

成都的城镇开发边界排名第一，用水总量排名第二。广州的城镇开发边界排名第二，用水总量排名第三。杭州的城镇开发边界排名第四，用水总量排名第五。这三个城市是仅有的3个获批的城镇开发边界和用水总量都排进前五的城市。

所以说，这一轮国土空间规划重点支持的城市是谁？受益最大的城市是谁？可以说是一目了然。成都获得了最大的城镇开发边界面积，也意味着成都得到了最大的城市扩容空间，这比把成都定位成“我国重要的中心城市”还是“西部重要的中心城市”重要多了。

广州是成都之外城镇开发边界最大的城市，而杭州面积大于南京，南京面积大于济南……这些也都很符合人的直觉。不过，还是有一些点比较有趣。

第一，宁波的城镇开发边界面积非常大，甚至超过了杭州。我反复看了几遍，确认了这个数字没有错。为什么会这样？因为宁波是海港城市，相较于其他城市，它的城镇开发边界有很大成分是预留给港口码头的。国务院刚刚还批复了浙江自贸区大宗商品资源配置枢纽建设方案，这个枢纽大部分建在舟山，也联动宁波。从总体上看，给宁波这么大的建设用地，反映了高层对浙江的重视，对杭甬“双城记”的支持，也反映了高层支持宁波和长三角建设世界级港口群，进一步扩大对外贸易的意愿，以及在大宗商品战略储备上的投入。

第二，沈阳、大连获批的城镇开发边界面积也比较大，甚至超过了南京。这其实还是反映了高层对东北振兴的一些考虑，东北振兴看辽中南，辽中南发展看沈阳大连。大连的城镇开发边界，也为大连港口建设留下了空间。

至于深圳的城镇开发边界比较小，这倒没什么别的原因，因为深圳除了丘陵山地，真的就只有这一点点地了。

除了城镇开发边界面积，国土空间规划里还有一些很重要的干货内容，比如各个城市的“中心城区”范围。一些城市的规划目前还只有批复，没有全文，所以我们无法一一获知上述10个城市的中心城区范围，不过，南京、广州、成都、杭州这四个城市的中心城区范围都已经公布了。

南京中心城区包括玄武、秦淮、鼓楼、建邺四个区全区和江北新区南部、浦口区东部、雨花台区大部、江宁区北部、栖霞区西部区域，面积808平方公里。

广州中心城区规划范围包括越秀、海珠、荔湾、天河四区全域，白云区北二环高速公路以南地区，黄埔区除九佛街道、龙湖街道、新龙镇以外地区，面积约933平方公里。

杭州中心城区规划范围包括上城、西湖、拱墅、滨江全区和萧山北部、钱塘区钱塘江以西部分、临平区南部和余杭区东南部，面积880平方公里。

成都则将全部市辖区（锦江、青羊、金牛、武侯、成华、新都、郫都、温江、双流、龙泉驿、青白江、新津、成都高新区、天府新区成都直管区）均纳入了中心城区规划，规划面积超过4000平方公里。

当然，中心城区范围不能像城镇开发边界一样简单比较面积大小，但对于住在相应城市的，有买房置业置换等需求的人来说，中心城区规划范围就至关重要。因为中心城区是城市功能的核心承载地，无论交通基础设施，还是教育、医疗等民生设施，在中心城区和其他区域都有很大差异，所以这其实也是空间规划里非常值得关注的点。

此外，在空间规划中，各个城市还有到2035年的人口展望。人口展望虽然不如城市开发边界面积这样的约束刚性，但其实也反映了城市对未来的预期。国务院的批复里没有人口展望信息，所以一些城市的2035年人口展望尚未公开，但从一些城市此前的公示信息来看，成都、广州、深圳、杭州的2035年人口展望分别是控制在2400万、2200万、1900万和1500万以内。其实这个数字，也是有点意思的。只有成都和广州设置的容量超过了2000万，并且成都的上限高于广州。成都成为仅次于重庆、上海的常住人口“第三城”，已经只是时间问题。

一个城市发展得怎么样，归根结底不是看“定位”，看“头衔”。在我看来，影响城市实际能级的无非几个因素：其一，规模，面积多大，人口多少；其二，中央政府配置资源的情况，包括行政级别、重大基础设施（含交易所）、央企分布、重点大学等；其三，本土经济发展情况（本地有多少强势企业）；其四，城市在商业网络中的枢纽性（是否重要的经济节点，有无外来企业的亚太总部、中国总部、区域总部）。

前些年，关于“国家中心城市”的讨论沸沸扬扬。但其实，且不说“国家中心城市”本身只是住建部的部门概念，更重要的是“国家中心城市”头衔，从根本上并不决定上述四个因素。

一个城市“建设国家中心城市”，并不会直接提升行政级别，获得中央政府提供的新资源。“国家中心城市”头衔，也不意味着本土龙头企业会突然崛起，更不是外资企业、外地企业是否赴当地投资设置区域总部的原因。那么，“国家中心城市”这个头衔，重要在哪里呢？

事实上，一些曾经被支持建设“国家中心城市”的城市，这些年和杭州、深圳、南京等城市的差距，并不是越来越小，而是越来越大，“国家中心城市”的含金量如何，自然可见一斑。从长期来看，“国家中心城市”概念大概率会持续弱化、淡化。

我为什么关注新一轮的国土空间规划？不是因为这个规划里有对每个城市是哪一级“中心”的定位，而是因为，这个规划里的约束性指标，很大程度上直接决定了城市的建设规模，而规模对城市能级，至关重要。