新冠疫情的全球治理：技术问题还是政治问题？

本文来自微信公众号：行业研习（ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理），编辑：Susu，题图来自：视觉中国

最近有两个疫情方面的信息引起人们的关注。一则是阿联酋《海湾时报》（Khaleej Times）9月15日的报道，阿联酋批准正在该国进行临床试验、由中国国药集团研制的新冠灭活疫苗新冠疫苗投入使用，阿联酋国家新冠病毒临床管理委员会主席纳瓦尔·阿尔卡比博士表示，该新冠疫苗临床试验“正沿着正确的道路前进，迄今为止所有的试验都是成功的”。

另一则是英国广播公司（BBC）15日报道，由于新冠肺炎确诊病例的激增，印度正陷入“疫情缺氧”的紧急状态中。不出意外的话，印度的新冠疫情确诊病例不久就会赶超美国成为世界第一。

新冠疫情在全球范围愈演愈烈，对全人类的经济社会生活产生的消极影响也许不亚于大萧条时期。在这一非常时刻，人们更需要摒弃意识形态化和情绪化的相互指责，而将注意力聚焦在如何通过理性的合作，强化全球公共卫生治理的体制框架。

在所有的工具备选筐里，技术进步是全球公共卫生治理最可依赖的主要工具之一。通过充分发挥技术进步的治理红利，包括疫情监控、信息共享、合作研究等，当下的新冠疫情以及未来可能发生的其他疫情将有可能得到更好控制。

然而，技术进步的红利兑现，离不开良善的全球治理体系支撑，这也是当前各国共同面临的重大挑战。只有建立“去意识形态化”的技术路线，形成更高程度的政治互信与责任共担机制，构建常态化的全球合作治理机制，人类社会才可能弥补全球化管理的缺陷，战胜当下及未来可能出现的全球灾难性生物风险事件。

公共卫生治理的全球化

医疗卫生事业大致可以划分为两大部分，一是医疗，即针对个人的医疗措施，一般在医疗机构中进行，比如医院、诊所等；二是卫生，即针对社区、社会的公共健康举措，因而又称为公共卫生。公共卫生治理是关系到广大人民大众健康的公共事业，具体包括对重大疾病尤其是传染病（如COVID-19、SARS、结核、艾滋病等）的预防、监控和治疗，对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。

作为公共卫生治理最重要的内容之一，由灾难性生物风险引发的传染病具有全球扩散的属性。这种全球灾难性生物风险是由生物介质（如病毒）所导致，而现有的公共卫生和医疗系统难以有效应对，进而造成大量人口死亡及全球经济社会动荡。

例如6世纪由鼠疫杆菌引发的查士丁尼瘟疫，从北非进入君士坦丁堡再到法国德国，消灭了当时世界17%的人口；14世纪同样由鼠疫杆菌引发的黑死病从亚洲进入欧洲，消灭了当时欧洲30%~60%的人口；1918年大流感，则在全球范围内夺去了2000万~5000万人的生命。目前，全球因为新冠疫情死亡的人数已超过93万人。

正因为灾难性生物风险引发的传染病很容易在全球扩散，因此公共卫生治理不再是一个国内的、小区域的问题，而是一个跨国、跨区域的全球治理问题。以传染病防控为核心内容的全球公共卫生治理，单靠任何个别国家都无法妥善解决，它需要各个国家和地区联合起来维护全球人类的共同利益。

最近半个世纪以来，随着经济全球化的推进，世界各国的交往日益频繁，经济相互依赖逐渐加深，信息传播媒介越来越发达，公共卫生问题尤其是灾难性生物风险引发的传染病所造成的外部性剧增，导致全球公共卫生安全问题愈加严峻。

回顾历史，全球公共卫生治理大致经历了三个阶段。第一个阶段从19世纪中后期到1948年，当时国际交通运输开始流行，人和货物的自由流动增加了传染病跨境传播的风险，为此各国政府纷纷加强边境检疫来防控域外传染病。1851年~1900年间召开了10次国际卫生大会，1902年12个国家出席了在美国华盛顿特区召开的美国第一届卫生大会，促成泛美卫生局的诞生。

上述国际会议及颁布的国际法律虽然在一定程度上体现了公共卫生治理的国际合作，但是这些合作并没有实质性的内容，主要局限于边境隔离检疫的协调统一，各个国家并没有真正跳出各自为战的窠臼。

第二个阶段从1948年世界卫生组织成立到2003年。第二次世界大战结束后不久，世界卫生组织成立，这个联合国框架下的国际组织致力于领导全球公共卫生治理，在其组织下的世界卫生大会于1950年通过了《国际公共卫生规章》。这是联合国体系下第一个以国际法形式规制传染病传播的法规。该规章在1969年被修订为《国际卫生条例》，创新性地建立了全球疫情监测系统，要求缔约国向WHO通报疾病清单所列的六种传染病。

由于《国际卫生条例》有明确的调整规范，加上战后各国加大公共卫生投入，至1980年代初部分传染病得到有效的抑制。当然，该条例所确立的各国卫生合作还是沿袭了边境入境口岸公共卫生控制为主的治理模式，国家间的公共卫生协调仍处于较低的水平。

第三个阶段从2003年SARS爆发到现在。随着国际交通与贸易活动日益频繁以及由此引发的全球公共卫生风险不断升级，1969年修订的《国际公共卫生规章》在应对上已经显得力不从心。1995年世界卫生大会通过决议决定修订该规章，但是一直进展缓慢，直到2003年SARS爆发，将积累30多年的全球公共卫生风险集中释放并迅速摧毁各国的公共卫生预防体系，才引起了全球各国的严重关切，并于2005通过了《国际公共卫生规章》草案（2007年正式生效）。修改后的规章将适用范围从鼠疫、黄热病、霍乱三种传染病的国境卫生检疫扩大为全球协调应对构成国际关注的突发公共卫生事件，要求各成员国及时评估突发公共卫生事件，并按规定向WHO通报。

2019年爆发的并延续至今的新冠疫情，对全球公共卫生和经济社会的冲击要远大于当年的SARS。人类要面临的可能不仅仅是第二波、第三拨的疫情高潮，甚至是常态化的疫情防控生活。此次疫情暴露出全球公共卫生治理固有的以及新出现的短板，通过重构全球治理机制，克服全球化管理缺陷，充分发挥技术进步的治理红利，人类社会也许可以携手进入全球公共卫生治理的第四个阶段。

技术进步及其治理红利

在全球公共卫生风险不断提升的同时，人类社会也迎来了新一轮的技术进步。技术进步也许不是化解全球公共卫生风险的唯一良药，甚至技术进步本身也构成了全球公共卫生风险的一种来源，例如交通技术发展促进了全球人口与货物的流动、生物技术研发隐藏的病毒泄露风险等；但是离开了技术进步的支持，全球公共卫生治理将面临更大的风险挑战。

事实上，无论是一国之内还是全球范围的公共卫生治理，几乎就是一部人类技术进步与全球灾难性生物风险（尤其是病毒）对抗升级的历史。

最近十年，人类社会的技术进步可谓日新月异。无论是量子计算机，人工智能，3D金属打印，区块链技术，还是人造胚胎，基因治疗，等等，都将对人类经济社会的既有结构产生重大影响。从此次全球新冠疫情防控的经验来看，技术的运用至少可以在以下四个方面发挥重要作用。

通过全球性的公共卫生监测，为各国疫情防控决策提供科学依据。最近，哈佛大学全球卫生研究院发布了一项新报告，指出建立持续性的全球公共卫生监测机制，可以及时向全球公众发出预警，并对全球相关经济产业和投资者作出指导，可以有效提升人类社会的公共卫生保障能力、人力资源调配潜力和基础设施建设水平，从而大大降低疫情对人类生命健康和全球经济发展所带来的负面影响。最新的一项监测技术是对自然环境进行大规模的无人机实时监控，以便在动物传播阶段就对疫病进行预警。

通过全球性的公共卫生信息共享，提高疫情资讯的透明度和可信度。信息搜集和传播技术的发展，使得全球有关疫情的信息（包括病例数、死亡数、影响疾病传播的情况以及所采取的卫生措施等）能够被迅速搜集归类、实时更新并以清晰地图表展现在世人面前（如霍普金斯大学的疫情地图，已成为最受关注的、最权威的数据来源，日访问量一度超过20亿次），有助于减少公众因为信息不透明而产生过分的担忧和恐慌，也为全球的疫情防控提供数据支撑。当然，这些数据的及时性与准确性还取决于数据来源方。

通过生物医药技术的全球合作，提升疫病的检测、治疗能力，加快疫苗研发进度，从而最大限度降低病死率。公共卫生治理重在防控，但是提升治疗水平、减少死亡也是其应有之意。在这方面，生物医药技术的发展无疑具有至关重要的作用。

首先是检测技术的发展，新冠疫情爆发以来，很多国家都迅速开发出便捷有效的检测方法，大大提高了病例的确诊速度。其次是医疗技术的发展，无论是现代的西医技术还是传统的中医技术，此次都在疫病的医治中发挥了应有作用。最后是疫苗研制技术的发展，目前全球多家机构已经同步开展了疫苗研制攻关并取得了不错的成效。从技术层面上讲，疫情防控本质上就是病毒传播速度与疫苗研制速度之间的角逐。

通过推动全球数字技术的联动发展，将传统线下的跨境经济活动转移到线上进行，最大限度减少全球公共卫生治理对经济社会的消极影响。公共卫生治理不是一项单纯的医疗卫生工作，而是牵涉整个政治、经济、社会的体制与资源的综合工作。只有尽可能减少公共卫生治理对于经济社会的破坏效应，才是成功的公共卫生治理。

全球化是疫情爆发的助推器，但并不能因此而否弃全球化。然而即使是短期的边境关闭，也已经给全球经济社会造成巨大的影响。为应对未来的全球灾难性生物风险，各国应加强在数字技术方面的联动发展。

技术问题？政治问题？

一个令常人感到困扰的问题是，既然人类社会的技术进步已经达到了相当高的程度，为什么在新冠疫情防控中的表现却如此差强人意，甚至并不见得比2003年SARS的防控来得有效？抱怨新冠病毒比以往的病毒更为“狡猾”，显然是不够的，我们需要直面人类社会在全球卫生治理领域所表现出来的能力匮乏这一根本问题。

人类社会的技术进步之所以没能有效阻挡疫情的全球扩散，最大程度降低病死率，从根本上讲并不是因为新冠病毒在技术层面上无法被阻拦和治愈，而是因为很多国家将新冠疫情这一技术问题转变为政治问题，在疫情防控过程中考虑的是政治利益而不是广大人民群众的利益。在这些国家，选举成为政治选秀，执政成为政治作秀，这也许是政治衰朽的当代表现。

全球性的监测与控制体系是应对疫情发生和扩散最为重要的信息来源，然而这也是目前全球公共卫生治理的弱项，原因不在于监测技术的缺乏，而在于技术问题的政治化。如果每个国家都宣称所有国内的卫生信息都属于国家秘密，那么疫情防控的国际合作就无从谈起。此次新冠疫情在中国爆发，中国政府第一时间就将有关信息通报世卫组织，邀请世卫组织专家组赴中国实地考察，并且对所有确诊病例和疑似病例分别进行集中安置和救治，每日公布详细的疫情信息，确保疫情发展得到充分的监测和控制。

而有些国家在世界卫生组织将新冠疫情列为“国际公共卫生紧急事件”之后，依然缺乏足够的重视，为了政治人物个人的权威以及迎合未来选举的需要，不仅没有吸取中国的经验教训及时进行病例监测和隔离，反而认为佩戴口罩会加重疫情，各种大型活动照常进行。结果这些国家疫情泛滥，反过来批评中国早期的行为存在“隐瞒”和“迟疑”。

在疫情起源地的问题争论上，充分体现了政治对技术的凌驾。中国政府一向主张，疫情起源是一个科学技术的问题，应当留给科学家去研究解决。然而一些国家的领导人在没有明确的科学证据支撑的前提下，急于将疫情起源地强行安置给中国，希望将全球疫情的灾难归结为中国的责任，从而摆脱自身在国内抗疫不力的负面形象。

以美国为例，全国上至总统和高官，下至国会议员和媒体，把大量的精力投入到“将疫情责任推给中国”这项“政治挂帅”的工作上；如果能够将这些精力投入到疫情防控的技术问题上，可以拯救多少的生命！

目前，新冠疫情处于防控关键阶段，本应积极推进在药物、疫苗、检测等方面的全球合作。然而，由于国家内部的民粹主义和官僚政治，以及国家之间的意识形态纷争，有关疫情防控的技术合作很难深入开展。例如来自中国生产的检测试纸和口罩之所以引发争议，根本原因并不在于技术，而在于技术问题的政治化或意识形态化。

抹黑中国的产品和技术，似乎可以增加一些国家领导人的政治声望，他们并不太在意那些因为缺少急需防护物资而面临感染甚至死亡风险的人们。甚至有人认为，中国通过早期的“隐瞒”和“迟疑”，让全球陷入新冠疫情的泥潭，就是为了现在卖检测试纸和口罩来赚钱，所以应该抵制。如果政治和意识形态可以用来解释一切，那么技术再怎么进步也无法转化成治理能力。

良善的全球治理体系

显然，全球公共卫生治理离不开技术进步，而要充分发挥技术进步的治理红利则离不开良善的全球治理体系。换言之，技术的应用及其效果不完全取决于技术本身的先进程度，更取决于技术应用的制度场景。这一点在全球治理体系的层面体现的尤为明显。

牛津大学研究全球化与发展的教授伊恩·戈尔丁（Ian Goldin）认为，“全球化管理缺陷”使得全球化成为一种监管不足、各国对他国抱满不在乎态度的相互联系形式，人类社会很容易因此而遭受一系列强有力威胁的伤害。例如当前正愈演愈烈的全球新冠疫情危机，全球治理体系的困境或“全球化管理缺陷”正在将疫情防控这一技术问题转变为相互猜疑和指责的政治游戏。

良善的全球治理体系首先需要建立“去意识形态化”的技术路线，特别是针对全球灾难性生物风险事件。此前，习近平主席就意大利发生新冠肺炎疫情向意大利总统马塔雷拉致慰问电时指出，“人类是一个命运共同体，唯有团结协作才能应对各种全球性风险挑战”。将具体的全球性风险意识形态化，按照人种、国家体制、社会文化等因素来区分敌我，以政治站位而不是解决问题的思路来应对这些关系每个人的全球性风险，最终只会导致风险的恶化乃至失控。

事实上，疫情发生后，中国始终以公开透明、负责任的态度及时公开病毒研究数据，向世界通报疫情信息，对其他国家的研究和防治工作提供了必要的帮助。正如世界著名智库Chatham House的首席执行官罗宾·尼布利特（Robin Niblett）所言，各个国家需要极大的自律来维持国际合作，而不是退缩到公开的地缘政治竞争中。

良善的全球治理体系需要建立国家之间更高程度的政治互信与责任共担机制。在联合国的框架下，充分尊重不同国家的历史文化及所采取的治理体制，在差异之中寻求互补，这应当成为后新冠时代全球治理体制的一个基本共识。

尤其是考虑到未来有可能出现更为严峻的全球灾难性生物风险事件，正如哈佛大学医学院公共卫生研究员朱奈德·纳比（Junaid Nabi）所言，必须把公共卫生作为外交政策的一个重要组成部分，“面对新冠肺炎这样的全球性疫情，各国政府应以科学证据和同情心为先导，以开明的全球卫生外交拯救更多人的生命，而不应持有敌对心理和一味排外。”

目前，虽然世界卫生组织设立了全球疫情警报和反应网络（GOARN）与国际突发公共卫生事件（PHEIC）的预警机制，但是由于一些国家并未将世界卫生组织的预警和意见纳入考量，从而导致疫情防控措施失当并进而波及全球的疫情形势。

只有在“去意识形态化”的技术路线基础之上达成更深刻的政治互信与责任共担机制，才不会导致主权国家成为全球公共卫生治理，尤其是全球性疫情监测与防控系统建设的最大障碍。

良善的全球治理体系需要建立常态化的全球合作治理机制，弥补全球化管理的缺陷。经济社会的全球化以及由此带来的风险全球化，特别是全球灾难性生物风险，迫切要求各个国家和地区建立起常态化的合作治理机制，将应急性的风险管理转变为常规化的风险治理。

从全球公共卫生治理的层面来讲，一方面应当建立全球公共卫生风险预警和响应系统，完善风险发现、评估、报告和响应的技术体系与能力建设，组建一支国际化、跨学科的专家队伍负责全球公共卫生风险预警和响应系统的日常维护，实时掌握全球公共卫生风险尤其是全球灾难性生物风险的咨询，在科学研判的基础上为各个国家和地区提供有约束力的建议方案。

另一方面应强化联合国及世卫组织在全球公共卫生治理中的核心作用，明确各个国家和地区及时准确分享相关信息及按照上述专家团队的建议方案恰当开展公共卫生治理的责任，以及未履行相关责任所应承担的国际后果。

从技术层面上讲，下一步全球公共卫生的信息共享或许可以考虑采用区块链技术，利用其分布式账本、点对点传输、共识机制、激励机制等特性，联合同态加密、环签名、哈希函数、可验证计算等密码学手段，尝试打通各方的信息壁垒，构建信息实时共享的智能化机制。

而在生物技术方面，霍普金斯大学卫生与安全研究中心的研究人员列举了几项应对未来全球灾难性生物风险的重要新技术，包括带有Wi-Fi功能的便携式基因测序设备，让医疗实验室能够直接与一线医疗防疫人员实现信息共享；便携式微流控芯片设备，可以加速病患的细胞采样分析和药物筛选流程；在非洲等疫病高发地区普及更容易贮存、吸收起效的微针阵列技术（MAP）疫苗。这些都值得在全球层面展开合作研究。

另外，各国应加强电子信息和数据技术的发展与合作，以跨境贸易、跨境办公、跨境医疗、跨境教育为切入点，推动全球经济社会向网络化、数字化转型，以数据的跨境流动部分地替代人员跨境流动；特别是加强电子商务、移动支付、5G技术场景应用和消费等领域的全球经贸合作。

通过建立“去意识形态化”的技术路线，并在此基础上形成更高层次的政治互信、责任共担机制以及常态化的全球合作治理，尤其是技术层面的深度合作，将有助于促成良善的全球治理体制，使全球公共卫生治理还原为技术治理问题。如此，人类社会的技术进步将最大程度地转为成全球公共卫生治理能力，有效缓解甚至避免全球灾难性生物风险事件的危害。

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