特区不特？深圳破局

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非，头图来自：视觉中国

站在特区成立40周年节点上的深圳，再迎扩大改革利好。

10月11日，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020~2025年）》（下称《实施方案》）对外发布。《实施方案》提出：

支持深圳实施综合授权改革试点，是新时代推动深圳改革开放再出发的又一重大举措，是建设中国特色社会主义先行示范区的关键一招，也是创新改革方式方法的全新探索。

事实上，在一年前发布的《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中就指出，将在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。

换句话说，《实施方案》为深圳进一步推进特区先行先试提供了明确的路线图。

对于深圳乃至全国而言，这均是重要的一步。

近日，深圳市委书记王伟中在接受央视《对话》栏目采访时表示，深圳改革已经进入深水区、甚至无人区，“我们改革其实最难是刀刃向内，改自己”。有观点认为，在特区经验复制推广到全国各地后，深圳实质上已经“特区不特”。而通过综合改革试点，深圳有望进一步激发城市发展的新动能。

更进一步来说，新的特区政策还将有望带动全国新一轮改革。如中山大学岭南经济学院教授林江指出，眼下，中国正在加速形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要进一步通过外循环推动内循环，让市场发挥更重要作用，让生产要素配置更加有效，这也将是深圳综合改革试点的关键所在。从这个意义上说，特区还要继续“特”。

土地难题或解

着眼于解决深圳眼下的土地掣肘，在此次发布的《实施方案》中，有关“支持在土地管理制度上深化探索”的内容备受关注。

根据新的政策，国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项将被委托由深圳市政府批准。即便对于特区深圳而言，如此高的批准权限也可谓前所未有。

为何要给予深圳这样的权限？

《实施方案》给出了部分解释。在同步对深圳给予“在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地”“支持盘活利用存量工业用地”等支持后，《实施方案》布置的任务在于“探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”。

关于深圳的土地问题，我们此前有过详细探讨（详见《深圳如何打破“天花板”？》）。简而言之，数量上由于土地不足造成“小马拉大车”情况，结构上又难以协调环境、工业用地刚性比例，使得深圳在产业发展和满足住房需求上陷入两难局面。

在特区成立40周年之际，外界对深圳“扩容”的讨论也一度甚嚣尘上——一种主流声音认为，只有解决了土地问题，深圳才能拥有下一个十年的发展空间。

在广东省体制改革研究会执行会长、广州市社会科学院高级研究员彭澎看来，在更为灵活地进行建设用地批准后，深圳能够实现对土地资源的盘活和更合理调配。

“在过去几年时间中，深圳产业进行了新一轮调整，部分产业发生了外迁，就可能产生新的发展空间。”彭澎指出，事实上，在这个过程中，深圳已经清理出一大批过去的工业用地，并作为战略储备用地，而这些土地将有望实现进一步集约化使用。

在外界普遍认为深圳地理“扩容”存在困难的情况下，这不失为解决其土地掣肘的一种替代方案。

而考虑到深圳的特区性质，放在全国范围内，这还可能意味着一种新的发展思路。彭澎认为，如今国内土地改革比较谨慎，但在“双循环”背景下，进一步推进新型城镇化需要有新的土地政策配套。如果深圳能够做出一些成绩，可能为其他地区探路。

“这确实是重磅消息，但希望在真正操作的时候，国家可以再进一步授权，纳入经济特区立法当中，让深圳真正实现先行先试。”彭澎说，“因为要素问题是非常紧要的，做得好，可能会盘活整个大局。”

推动大湾区协同

这事实上也解释了，特区需要进一步保持“特”的原因。

中国（深圳）综合开发研究院理事、中银国际首席经济学家曹远征分析指出，如今，中国经济又到了需要深圳经验的关口——中国经济现代化进程步入服务型后工业化时代，后工业化服务型社会即将来临，新时期国家治理能力的建设要求已迥然不同于工业化时期。它需要经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革深化。在全国体制改革全面深化的要求下，“深圳经验”再次成为发展的突破口。

而近年来，京津冀、长三角和大湾区一体化先后上升为国家战略，城市群、都市圈等被认为是新时期经济发展的重要方式，在推动市场要素配置资源的能力、打破行政壁垒、带动区域协同发展上，深圳也需要拿出新方案。

林江注意到，在此次实施方案中，“完善要素市场化配置体制机制”被放在非常重要的位置。这代表了一种信号：在市场氛围浓厚的大湾区，深圳将进一步让市场发挥资源配置的决定性作用，实现区域协同发展。

具体的政策也能够体现此趋势。比如，《实施方案》提出，将完善适应超大城市特点的劳动力流动制度，深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策。再如，在优化社会保障机制上，将鼓励深圳利用全国一体化政务服务平台实现医保政务服务一体化办理。

但要突出市场、弱化“地方保护主义”，仅靠深圳独木难支，更高层面的安排不可或缺。此次《实施方案》就特别强调，“广东省要积极为深圳开展综合改革试点创造条件，加大行政审批、科技创新、规划管理、综合监管、涉外机构和组织管理等方面放权力度，依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限。”

面对现有区域协同发展难题，这也意味着更广阔的探索空间。

此前，中国（深圳）综合开发研究院院长樊纲就曾建议，在金融开放领域，可考虑在一个比较小的特定区域中做出新的制度安排，进行“沙盒实验”，允许境外金融机构进入中国市场，探索金融市场开放、机构开放，建立更具弹性的审慎包容监管制度。

彭澎还提及关于全省发展格局重塑的一种思路。

他指出，在粤东和粤西地区位于沿海经济带的城市，普遍属于广东省内的经济“洼地”，这与其所处的沿海开放位置并不契合。深圳此前探索的“深汕合作区”已取得一定成效；而近期，汕头也开始谋求与深圳实现类似的合作。“在全省‘一核一带一区’格局中，深圳逐渐形成带动粤东发展的模式。那么，以后能不能进行分工，广州往粤西带动？”彭澎提到。

系统性改革思路

林江还提到，此次《实施方案》更重要的特点在于，以一种系统性的思路为深圳提供下一步发展的解决方案。

“先行示范强调的是综合性。”他说，“很多政策可能更聚焦某个领域的‘单打独斗’，但单一的政策难以解决系统性的问题。而现在中国面临很多的问题，不是靠一个单一政策可以解决的，综合授权改革试点，通过统一赋权，能够帮助深圳完成先行示范区的建设需求。”

福建省委党校福建自贸试验区研究院执行院长王利平此前曾表达过类似的观点。他在分析自贸区的试验现状时指出，如今部分自贸区改革举措有些仅停留于流程的优化改进、业务办理时间的缩短等“微创新”状态，而风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新等关键任务推进困难。

改革难以继续推进的原因何在？他提到，现行的统筹推进机制，在自贸试验区运行初期是可行的，但随着改革进入“深水区”，出现了新的不适应。

换句话说，深圳的“全面赋权改革”，肩负着新时代改革向纵深推进的试验任务，背后则是“中国进入全面赋权改革时期”，将解决“更大的开放、更多的自由、更高的对标、更好的治理”的需求。

一个突出的例子体现在对开放的进一步强调上。

在此次《实施方案》中，对开放的强调十分明显，不仅将制定深圳放宽市场准入特别措施清单，放宽能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域市场准入，且进一步放宽前沿技术领域的外商投资准入限制，还将建立具有国际竞争力的引才用才制度，如探索优化外国人来华工作许可和工作类居留许可审批流程等。

林江分析称，这说明在强调国内大循环的背景下，中央并没有放弃对外开放，而是强调国际国内双循环对国内大循环所起到的一个重要支撑作用。而这一点具体落实就在深圳，因为它有对外开放的优势，而且现在还要继续开放，也象征着我们国家要继续对外开放。

“但是，对外开放碰到很多难题，改革就是其中之一。很多时候，改革不到位，开放也没用，所以，在通过开放倒逼改革这个领域里，深圳需要在改革上面达成新的成效，从而在全国起到示范作用。”林江说。

而从另一个角度来讲，深圳的进一步改革，也将完善双循环新发展格局。

如彭澎在分析土地要素进一步改革时指出，在深圳新经验下，全国更多城市也将有望解决城镇化下半场的土地难题，打开国内消费市场，从而为经济发展找到新的增长点。

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非