从WTO到CPTPP，中国的二次入世？

本文来自微信公众号：复旦金融评论（ID：FFReview），受访者：杨国华（清华大学法学院教授，WTO上诉仲裁员，中国法学会世界贸易组织法研究会常务副会长），对话者：魏尚进（复旦大学泛海国际金融学院学术访问教授，哥伦比亚大学终身教席教授），选自经济学著作《寻找经济最优解》，经作者授权发布，编辑：潘琦，头图来自：视觉中国

2021年9月16日，中国商务部部长王文涛向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）保存方新西兰贸易与出口增长部长奥康纳提交了中国正式申请加入CPTPP的书面信函，正式开启了中国加入CPTPP的进程。

中国的入世历程已经走过了20年，入世固化了我国改革开放的已有成果和未来发展。中国始终坚持规则意识，与世贸组织风雨同舟。如今继RCEP签署、APEC第十二次会议后，我国很可能迎来第二次入世——加入CPTPP，这将会优化中美关系，对WTO的改革和国内改革开放有着深远的影响。

WTO改革势在必行

魏尚进：从2001年12月中国正式成为世界贸易组织（WTO）成员，到2021年正好是20周年。这20年来，中国的对外开放程度发生了天翻地覆的变化，国内的商品市场、金融市场和劳动力市场的一系列改革都与此息息相关。

值得一提的是，受中国入世惠泽的不仅是本土的进出口企业。事实上，几乎所有的中国企业和个人都直接或间接地受到了这场变革的影响。不直接参与国际贸易的企业的运营规则、政府与企业的关系、老百姓实际的生活水平等都因其发生了变化、取得了进步。

2020年，中国在对外开放的征途上又立下了几座新的里程碑，包括谈判完成了《区域全面经济伙伴关系协定》和《中欧投资协定》等。这为我国进一步的高水准开放做了铺垫，也为进入高收入国家行列打下了基础。改革要开启新征程就需要回顾过去改革开放的经验。作为中国入世的亲历者，您如何看待这20年开放历程中WTO的作用？

杨国华：20年前，中国加入了WTO；2020年11月20日，中国宣布积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。在我看来，加入CPTPP就好比中国的第二次入世。我们可以首先回顾一下中国第一次入世，也就是加入WTO的20年给中国带来了什么。

作为曾经的参与者和现在的研究者，我对WTO的评价很高。国家间关系的建立和维护离不开良性国际规则的正常运转，过去四年的历史经验见证了“不讲规则，只讲拳头”的特朗普给中美关系和国际社会造成的损害。WTO的功绩之一就在于其建立了一套多边贸易体制以维持世界贸易秩序，其中涵盖了一系列的具体规则、监督机制以及争端解决机制等。对于初次入世的中国而言，这无不代表着良好的机遇。

可机遇总与挑战并存，加入WTO并不是尽享利益而毫无风险。首先，在2001年，WTO雄心勃勃开展的多哈回合贸易谈判以失败告终。这对WTO和国际合作的信心是一个重创，显示出了WTO在国际规则制定方面的弱势。其次，近年来WTO出现了上诉机制危机。上诉机构原本有七名成员，但由于特朗普政府蓄意地使用否决权，导致新成员无法遴选，最终使上诉机制走向停摆的境地。

魏尚进：多哈谈判失败的背景之一是几乎所有的WTO成员国都有否决权。这条规则在WTO的前身——关税及贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）以及WTO成立早期阶段并不是大问题，当时的贸易主要发生在发达国家之间。因为发达国家与落后国家力量悬殊，大国主导协议的达成，小国少有话语权。

但如今发达国家间的贸易比重下降，大小国间关系的重要性凸显，使得WTO运行机制的积弊愈发突出。相比之下，世界银行、国际货币基金组织等不采取“协商一致”（consensus）的组织，谈判失败的概率就会大大降低。因此，WTO在今后的改革议程中，应当将包括谈判、上诉机制等在内的规则改革予以着重考虑。

杨国华：对于WTO出现的挑战而言，如上诉机制危机，究其原因，内部缺陷是一方面，但主要还是美国利用了WTO“协商一致”的缺陷，使得新法官的遴选无法进行。

就新回合谈判失败而言，背后有多种因素交互作用。其一，WTO过于乐观。1994年乌拉圭回合谈判的成功使得WTO雄心勃勃地想要制定一套新的规则。其二，逆全球化浪潮使得各国对全球化的信心不足。其三，WTO的成员增加过多，使得各集团利益难以统一。其四，“协商一致”的规则缺陷。

对于第四条要注意的是，虽有弊端，但“协商一致”的存在有其必要性。从改革的角度来看，当今国际协议达成的可行路径之一是 “开放的诸边主义”（the Open Plurilateralism）。

以电子商务谈判为例，WTO全体成员中一部分具有共同意愿的成员先就单一议题进行谈判，且最终达成的协定仅约束接受它的成员，之后可以通过逐步向其他成员开放来形成新的规则。这样的制度更为现实主义，在不改变“协商一致”传统的同时也解决了现实问题。和WTO传统的“一揽子承诺”与“协商一致”相比，开放的诸边主义可能会带来碎片化问题，但总好过商议毫无进展。

魏尚进：改革对WTO的运作效率和今后的发展方向至关重要。如您所言，上诉机制弊端与新回合谈判的失败有共同的原因——个别成员国可以行使否决权。倘若将规则变更为每个国家的投票权与该国在国际贸易中的相对权数挂钩，那么谈判的效率或许就会提高，从而推进整体国际贸易规则的进步。对作为世界贸易大国的中国来说，这也是大有裨益的。且加权投票在国际组织中已有先例，它同时兼顾了效率与公平的合理性，会成为吸引主权国家加入WTO的一大亮点。

但开放的诸边主义并不是最优选择。作为多边主义的一种，它很难避免成员国与非成员国的区别对待。从这个意义上说，它实际上违背了国际贸易体系的非歧视原则，只是在现有制约下的“无法之法”。如果我们有机会重新考量国际贸易体制的话，或许中国可以联合其他国家倡议改革以提高整个贸易体系的效率。

杨国华：WTO的改革已在成员之间达成共识，这也成为G20领导人峰会的一个重要议题。峰会中，有以下三方面的提案较为重要，可供参考：其一是欧盟和加拿大在争端解决机制方面提出了较为全面的方案。其二是美国的提案，包括“争端解决必须充分尊重成员国的主权政策选择” 等。其三是中国的提案，包括遵循协商一致的决策机制等。WTO改革已是大势所趋，未来进展如何，还将拭目以待。

入世固化改革开放的成果和未来

杨国华：2001年11月11日，人民日报头版的一篇文章《中国改革开放进程中的一件大事——祝贺中国加入世界贸易组织》对中国加入WTO的意义作出了极具前瞻性和预测性的判断。文章认为入世对新世纪中国的经济发展和社会进步，将产生重要而深远的影响。20年后的今天再回首，作为世界第一贸易大国的中国对于历史的肯定给出了漂亮的回答。

加入世界贸易组织是中国改革开放进程中的一个重大事件，那么它与改革开放中所有其他重大事件的区别是什么呢？加入WTO固化了我国过去和未来的改革开放，用专业术语来说就是将改革开放规则化，使其只可前进而无后退的余地。

一方面，入世固化了改革开放的成果。加入WTO将很多对单一国家的承诺转变为普遍的国际承诺。另一方面，入世固化了改革开放的前景。使得改革开放的目标和未来采取的行动得以固化。

举一个有关外贸经营权的最典型的例子。在加入WTO之前，中国企业的外贸活动需要经过商务部专门部门的批准才能进行。然而在加入后，企业无需经过审批，全民都可以通过多种渠道进行外贸，这对进出口发展的促进作用可想而知。

由于这样的明确承诺，此后即使经历了机构变动、走私增加等多重变乱，我国也从未曾重返审核制。反观国内的许多其他政策却经常出现“放了收、收了放”这般“拉抽屉”的情况。这就是入世与改革开放进程中其他事件的不同所在，它有一种不可替代的固化作用，使得政策规则令出必行，绝不回头。

魏尚进：中国已经是世界上GDP增长最快的经济体，以至被誉为“经济发展的奇迹”。而外贸增长速度居然还要高于GDP的增长速度，这便是外贸经营权普及化的成果。

杨国华：我们常说以开放促改革、促发展，改革和开放有着耐人寻味的关系。国内单向的、自主的改革有时确实会遇到来自各方利益集团的阻力，而加入国际体制能够从固化角度倒逼国内改革。加入WTO的20年来，我国政府贸易规则的透明度和规则遵守意识确实因此得到大幅提升，这对我国的社会进步产生了积极作用。

魏尚进：在中国刚入世时，国内最时髦的词汇之一就是与国际接轨。这不仅仅是一句口号，为了与国际接轨，为了成功加入WTO，为了履行对国际社会的承诺，我国做了一系列和经济规则相关的改革，并由此促进了经济发展和社会进步。除了降低贸易、投资壁垒外，我们更多地寻求与国际企业之间的合作，这使我们更好地理顺了政府与企业之间的关系，在很大程度上间接促进了民营企业的发展。

从1995年WTO成立到2004年左右，共有40多个新的成员国加入WTO，中国便是其中之一。这段过程给了我们一个很有意思的提示：凡是为加入WTO而费尽心力自我革新的国家，其经济增长与社会进步往往都大大得益于此。入世作为改革开放的催化机制，其固化作用使得很多规则的改进变得不可逆。从企业的角度出发，新规则变得更有预见性，更有利于企业的长期投资。因此，即使有些国家享受了特殊待遇得以推迟改革进程，从长期来看却并不一定是有利的。

杨国华：这是一个非常耐人寻味的现象。在谈判时，我们总希望对现有制度少做变动，但经济发展的历史却证明了相反的命题——越多的改革往往越利于经济的发展。这对未来中国加入CPTPP的谈判也有借鉴意义。

中国始终遵守和维护WTO规则

魏尚进：在中国入世早期，国际社会对我国的加入满怀担忧。其一，担心中国不遵守规则，以致对其上诉过多而压垮上诉机制；其二，担心中国利用上诉机制和争端解决机制他国展开报复性上诉；其三，担心中国不配合执行不利于中国的仲裁，以致出现二次甚至多次仲裁。

然而研究数据表明，倘若将中国极大的贸易体量纳入考虑，以上担心事件的发生次数远小于其他的大体量贸易国的水平。由此可知，中国在WTO的20年一直尽力遵守和维护WTO的秩序和规则。

杨国华：从与WTO相关的市场准入准则和法律制度来看，我认为中国完全履行了对WTO的承诺。既然如此，为何仍有少量中国被告案件？其实这是恰恰WTO的争端解决机制职能，同时也是我国法治的体现：用法律手段解决争端，并执行相应裁决。我作为一个法律人，为我国作为主权国家在国际上表现出来的规则意识和法律意识感到无比自豪，这也是我对中国入世高度评价的来源。 

魏尚进：虽然国与国之间常有摩擦，但同一国家内部企业间的摩擦也并不少见。例如，美国本土企业间的相关案件数要多于异国企业的相关案件数。出现争端本就是经济发展中的正常现象，而诉诸于相对透明的规则本身也代表着一种进步。

从拒绝到拥抱：中国加入CPTPP展望

魏尚进：2015年10月，包括美国、日本及加拿大在内的12个国家达成跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP），由此形成了具有先进性和代表性的“21世纪的贸易投资规则”。

先进性意味着和WTO相比，其将从贸易领域延伸至投资领域，反映了新世纪国际经济发展迫切需要解决的问题。代表性意味着其12个成员国的文化、政治和社会制度在全球范围内具有代表性。后来，特朗普政府宣布退出TPP，剩下的11国将其继续推进，就形成了现在的CPTPP。

杨国华：2020年11月20日，国家主席习近平出席亚太经合组织（APEC）第二十七次领导人非正式会议时发表重要讲话称，中方将积极考虑加入CPTPP。从2015年对美国“重返亚太”战略持反对态度，到2020年5月国务院总理李克强表示“中方持积极开放的态度”，中国的立场经历了“反对—开放—加入”三个阶段。

中国加入CPTPP的效应有三点：其一，对中美关系的回应。过去四年，我们受害于特朗普政府采取的一些极端的、单边主义的政策。由于CPTPP是在美国主导下的谈判，加入CPTPP便是对其间接的回应，这对中美经贸关系的发展有促进作用。其二，促进WTO改革。CPTPP已经谈判形成的规则恰好是WTO改革的方向。例如，在企业改革方面，政府需要在国企和私企的竞争中保持中立态度，以创造一个公平的竞争环境，这是CPTPP的重要议题——竞争中立规则，也恰恰是WTO需要改进之处。其三，对改革开放的推动作用。与WTO同理，CPTPP的固化、不可逆作用能够倒逼国内改革开放。

总结来说，正如当年加入WTO，作为第二次入世的中国加入CPTPP将对未来的中美经贸关系、对WTO的改革以及对改革开放同样有着重要而深远的影响。

魏尚进：您将中国加入CPTPP提至第二次入世这样的高度，但国内也有一些人担心CPTPP的一些规定会限制中国政策的空间和企业的行为，导致中国企业国际竞争力的降低，您对此有什么看法？ 

杨国华：加入CPTPP的谈判是很严谨而细致的工作。真正的谈判并不是一味地被动接受，而是要主动规划。我认为，正是因为我国已经对相关产业、规则仔细研究并进行了可行性论证，才正式宣布我们要积极考虑加入CPTPP。

魏尚进：倘若新的美国政府考虑重返CPTPP，我们是否有必要争取在此之前加入，或是加入的时间点其实并不重要呢？

杨国华：诚然，早些谈判有其合理之处。但我认为从上述所言中美关系、入世、改革开放这三个角度来看，我们不应该惧怕美国，不应该将美国是否重返CPTPP作为关注重点。

本文来自微信公众号：复旦金融评论（ID：FFReview），受访者：杨国华，对话者：魏尚进，选自《寻找经济最优解》，经作者授权发布，编辑：潘琦