42个关键词详解政府工作报告，以创新谋求发展确定性

本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：经观两会报道组，原文标题：《42个关键词！在总理政府工作报告中，寻找未来发展确定性》，头图来自：视觉中国

如果要找到这些年来政治经济领域的出现的高频词汇，不确定性想必能够入选。

在当下全球地缘政治冲突加剧的情况下，从震荡的资本市场市场到忧虑的跨国公司，不确定性情绪的阴影不断扩大。这个时候，或许我们可以说，中国市场不仅仅是拥有最完整产业链的国度、是拥有最大终端消费的市场，还是拥有在全球变局下确定性最高的稳定大陆。

就在刚刚披露的今年的政府工作报告中，我们能够发现，其中最底层也是最大的信息增量，是韧性，是预期，是信心。

中国经济体量占全球第二，2021年经济总量超过114万亿元，人均GDP已经接近中高收入国家水平，在这一基础上，关于未来的经济增长，我们获得了5.5%的一个权威宏观基础预期，而这是在高基数基础上作出的关键判断；再比如关于经济增长的驱动方式，我们明确获得了创新驱动这一回答；再比如对于民生关切的诸多方向——就业、税负、楼市乃至是妇女儿童拐卖问题，所有的关切都在最高政府的工作报告中获得回应。

这也是稳预期的要义，信心比黄金重要，这不仅是简单的加油鼓劲，更是被行为经济学所认可的经济发展路径。市场主体包括企业、个人和消费者、投资者、经营者等等，这些市场主体的预期，决定了他们的行为。投资不投资取决于预期，消费不消费也取决于预期。行为主体的预期趋稳，我们的经济就会趋稳；行为主体的预期趋稳，我们的经济就会趋稳。

稳字当头、稳中求进，这是去年底召开的中央经济工作会议对当下经济工作的判断和未来经济工作的指引。从“六稳”“六保”到稳字当头再到如今总理政府工作报告中的“行稳致远”一词，稳字贯穿了中国经济的发展逻辑。

我们相信确定性的力量，当从市场主体到每一位纳税公民都能够对未来的生活获得基本的确定性，我们才拥有了穿过黑天鹅之湖的信心和勇气。

今年国务院总理李克强作的政府工作报告中，都有哪些亮点？经济观察报两会报道组整理了42个关键词，为您逐个解读：

关键词：爬坡过坎

报告原文：综合研判国内外形势，今年我国发展面临的风险挑战明显增多，必须爬坡过坎。

经观说：2022年1月10日的国务院常务会议中提出了“当前经济运行处于爬坡过坎的关口”，“爬坡过坎”一词在3月5日又出现在了政府工作报告中。

“爬坡过坎”形象地描述了中国经济目前所处的状况，即爬坡过坎是总体向上的过程，但上行过程中面临着压力。2021年四季度中国GDP增速4%，处于低位，2021年经济增长呈现前高后低，面临三重压力。今年上半年特别是一季度将会是“爬坡过坎”的关键时期。要解决这一压力在“稳外贸”的前提下，内需层面的“有效投资和最终消费”将会是最为关键环节，特别是其中的“有效投资”，因此，在2022年上半年和一季度，投资政策将会持续推进，但不会“大水漫灌”。

关键词：国内生产总值增长5.5%左右

报告原文：国内生产总值增长5.5%左右。经济增速预期目标的设定，主要考虑稳就业保民生防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接。这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现。

经观说：为什么定5.5%？

在此前，多位经济学家和相关研究机构普遍预计了GDP的目标增速，范围大致在5%~5.5%之间，此次政府工作报告提出的5.5%目标落在了这个范围的上限，部分超过此前预期。从这个角度，今年对于GDP的增长还是有一定要求的。正如政府工作报告中所提的“高基数上的中高速增长”。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群表示：“在过去两年GDP平均增长5.1%的基础上，2022年5.5%的左右GDP增速目标还是比较积极的，同时也考虑了一些困难和冲击。总体来看，目标之下，要进一步释放中国经济增长潜能以及进一步提升中国经济增长率表达的很明确、很清楚。”

要达到目标，扩大内需是关键。张立群表示：“2022年中国经济将呈平稳开局、逐步回暖的基本态势。经济增长走势将主要与扩内需效果有关。扩内需方面，关键着力点还是在扩大投资方面取得显著成效，这样企业订单才能有效增加、企业的开工率能够回暖，从而对就业带来积极的拉动，最终对消费形成重要支撑。”

从目前的情况看，消费扩大需要时间，而且需要的政策可能更为长期和复杂；外贸则面临疫情和国际形势的不确定性。要达成5.5%的增长，最有力、最实际的方式还是扩大有效投资，而按照此前的经验，在扩大有效投资方面，政府最有效率的措施还是基建投资，从这个角度，基建投资2022年一定是要发力的——一些研究者根据5.5%的增速目标推导基建投资的增速需要达到6%。

关键词：2022年赤字率2.8%

报告原文：提升积极的财政政策效能。今年赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调，有利于增强财政可持续性。预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。新增财力要下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。

今年安排中央本级支出增长3.9%，其中中央部门支出继续负增长。中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。

经观说：中央经济工作会议提出要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。

2021年全国财政工作视频会议表示，2022年积极的财政政策提升效能，更加注重精准、可持续，要重点把握好6个方面：

一是实施更大力度减税降费，增强市场主体活力。

二是保持适当支出强度，提高支出精准度。

三是合理安排地方政府专项债券，保障重点项目建设。

四是加大中央对地方转移支付，兜牢基层“三保”底线。

五是坚持党政机关过紧日子，节俭办一切事业。

六是严肃财经纪律，整饬财经秩序。 

在两会之前，中央已经定调2022年的宏观政策，政府工作报告提出2022年赤字率2.8%，相比2021年是有所下降，但是有利于财政可持续性。

此外，2021年的全国一般公共预算收入202539亿元，同比增长10.7%，达到了双位数的增幅，预计2022年财政收入继续增长，所以今年赤字率相比2021年下降是应该的也是必然的。

关键词：加强粮食等重要农产品稳产保供

报告原文：稳定粮食播种面积，针对小麦晚播强化夏粮田间管理，促进大豆和油料增产。适当提高稻谷、小麦最低收购价。保障化肥等农资供应和价格稳定，给种粮农民再次发放农资补贴，加大对主产区支持力度，让农民种粮有合理收益、主产区抓粮有内在动力。

经观说：今年国家把农业安全和农产品保供的问题提升到重要高度，一方面，要求促进大豆和油料的增产，大豆和油料是中国农作物中较为依赖进口的品类，国家统计局数据显示，2021年全国大豆进口量9651.8万吨，同比减少3.8%，进口额同比增加26.1%；油料中食用植物油进口量1039.2万吨，同比减少3.7%，进口额同比增加24.0%。

北京大学新农村发展研究院院长黄季焜对记者表示，增加大豆和油料的自给能力是个长期发展命题，过去各地农户缺乏种植大豆和油料的积极性，是因为种这些作物的效益低。在相同肥力等条件下，往往去种水稻、小麦，长久以来形成了供给不足的局面。

对此，今年中央一号文件提出，要加大耕地轮作补贴和产油大县奖励力度，同时，提出在东北地区开展粮豆轮作、稻改豆试点等措施。

另一方面，工作报告提出适当提高稻谷、小麦最低收购价，让农民种粮有合理收益、主产区抓粮有内在动力。

稻谷、小麦作为基本口粮必须保产保收。过去，农民种植稻谷和小麦的收购价过低，又要投入农资、种子等成本，最终能获益的只有农场主，代表绝大多数农民的小农户很难有动力去种植。

中国在2021年开始全面推进乡村振兴。黄季焜表示，过去的乡村建设中，获利者往往是企业而非农民，并不契合农民需求，未来乡村建设实施方案的正确方向首先应该是“自下而上”的，让各地农民提出最需要建设的项目需求，让农民参与进来、真正获益。

关键词：合理扩大地方专项债使用范围

报告原文：要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。民间投资在投资中占大头，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。

经观说：中央经济工作会议提出适度超前开展基础设施投资。2021年全国财政工作视频会议也提出，合理安排地方政府专项债券，保障重点项目建设。

3.65万亿元的专项债券额度，与2021年持平，但是能够使用好今年的新增增量资金和以前的存量资金，能够对投资的拉动起到一个关键作用。

更重要的是政府工作报告提出要合理扩大使用范围，2021年，财政部、国家发改委正式下发通知，要求地方申报2022年专项债资金需求，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等专项债券投向领域，优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目。

政府工作报告也提出，积极扩大有效投资。围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。

一位专项债的专家认为，合理扩大专项债使用范围，应该从中央层面提出支持海绵城市、城市更新、体育设施、基本普惠性养老服务、乡村振兴、义务教育中学小学建设等范围。

关键词：推动消费持续恢复

报告原文：推动消费持续恢复。多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升消费能力。推动线上线下消费深度融合，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式。继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。

加大社区养老、托幼等配套设施建设力度，在规划、用地、用房等方面给予更多支持。促进家政服务业提质扩容。加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送。提高产品和服务质量，强化消费者权益保护，着力适应群众需求、增强消费意愿。

经观说：消费作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，推动消费持续恢复对促进经济发展有重要作用。数字经济智库副院长储殷表示，推动消费持续恢复，是延续了2021年中央经济工作会议的提法，其背景是，我国内需在疫情受控后虽稳步恢复，消费增长大体上也保持扩张态势，但仍然没有恢复到疫情前水平。而且受到全球疫情持续，我国部分区域疫情散发的影响，一些消费活动仍然受到抑制，居民可支配收入也受到影响，从而造成消费增长后劲不足、不同领域和不同区域消费恢复不均衡的局面。

因此，今年的政府工作报告，再次将推动消费持续恢复，放在极为突出的位置，并可能成为今年商务部工作的重点事项，核心就是希望尽快让内需增长摆脱疫情影响，从而分担出口和投资这两块肩负的宏观经济增长压力。

北京商业经济学会会长王成荣分析称，促进消费首先要增加居民收入，政府工作报告中把多渠道促进居民增收、完善收入分配制度放在推动消费持续恢复后的第一句话，这是因为收入增加后才有消费动力。在王成荣看来，消费还有诸多潜力可挖。

第一，农村消费市场广阔，发掘农村消费市场要提高商品的质量，加大物流等基础设施的建设，促进农产品上行和工业品下乡；

第二，促进线上线下融合，鼓励百货业创新，传统业态需要进行改造，如社区商业应该往适老化方向改造，提高老年人生活品质，促进消费升级；

第三，促进服务消费，过去消费者一直注重商品消费，但是现在服务消费占比越来越高，健康消费、数字消费、文娱消费的潜力很大，要积极促进服务业态创新，提升服务消费品质。

关键词：强化就业优先政策

报告原文：强化就业优先政策，大力拓宽就业渠道，注重通过稳市场主体来稳就业，增强创业带动就业作用。财税、金融等政策都要围绕就业优先实施，加大对企业稳岗扩岗的支持力度。各类专项促就业政策要强化优化，对就业创业的不合理限制要坚决清理取消。各地都要千方百计稳定和扩大就业。

经观说：在2022年就业方面的具体预期目标上，政府工作报告提出，预期城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内。

具体稳就业举措上，政府工作报告提出，延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策。对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，明显提高中小微企业返还比例。使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训，加快培养制造业高质量发展的急需人才。

回看过去一年，全国城镇新增就业1269万人，超额完成1100万人的目标任务。全国城镇调查失业率平均值为5.1%，比上年平均值下降0.5个百分点，就业局势总体稳定。

展望2022年就业形势，在2月22日的人社部新闻发布会上，人社部就业促进司司长张莹表示，就业的基础仍然稳固，就业形势将继续保持总体稳定。与此同时，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力，就业总量压力不减，结构性矛盾突出，完成全年就业目标任务还需要付出艰苦努力。

前程无忧方面向经济观察网提供的数据报告显示，2022年春节后的新增招聘岗位发布量和有用人需求的雇主数基本与去年同期持平。全球疫情和全球经济低迷深度影响下，各行业全球化境遇不同，企业在中国的投资会有不同的策略，乐观估计2022全年用人需求同比持平，但是难以回到疫情前2018年的水平。与此同时，新老基建相关的半导体/集成电路、建筑/工程对就业的支撑明显，2022年很可能继续，灵活用工也将走向台前，对这类用工方式的法律定性和缴付社保规定须提上日程。

关键词：高校毕业生超过1000万人

报告原文：今年高校毕业生超过1000万人，要加强就业创业政策支持和不断线服务。

经观说：根据教育部公布数据，2022届高校毕业生规模预计1076万人，同比增加167万人。这是中国高校毕业生规模首次超过千万。与此同时，疫情对就业仍有影响，部分行业、企业生产经营还未恢复到疫情前水平，叠加去年下半年教培、房地产、互联网三大吸纳就业主要行业面临政策调整，今年毕业生就业形式仍不容乐观。

围绕高校毕业生就业问题，去年年底教育部已印发就业工作年度文件，提出七个方面24条具体举措，并启动实施“2022届全国普通高校毕业生就业创业促进行动”，主要目标任务是全力确保2022届高校毕业生就业局势稳定。

突出创业带动就业将是解决今年大学生就业问题的渠道之一。今年2月11日，发改委、教育部等八部门联合印发《关于深入实施创业带动就业示范行动力促高校毕业生创业就业的通知》，力促高校毕业生创业就业。

结合今年两会政府工作报告再次提出，加强就业创业政策支持和不断线服务。应是从更高层面，释放解决目前大学生投身创业中面临的经验少、融资难等问题，相信后续相关鼓励政策和措施也会不断释出。

缓解大学生就业压力，应看到目前我国面临着就业结构性矛盾凸显等问题。这种矛盾既源自于岗位需求和大学生能力期望的结构性错配，也有来自于地域和职业的错配。

关键词：全面实行股票发行注册制

报告原文：完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。

经观说：政府工作报告指出，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。2021年12月中央经济工作会议指出，要全面实行股票发行注册制。证监会主席易会满则表示，证监会目前正抓紧制定全市场注册制改革方案，扎实推进相关准备工作，确保该项重大改革平稳落地。

全面实行股票发行注册制有赖于证券公司、律师事务所及会计师事务所等中介机构“卫土守责”。2021年7月，证监会制定并发布了《关于注册制下督促证券公司从事投行业务归位尽责的指导意见》，对相关工作做出全面部署和安排，进一步压实中介机构责任。当前，新证券法迎来实施两周年，以信息披露为核心的注册制改革也将在A股主板实行。此外，“询价新规”施行以来，新股发行采用市场化定价机制在逐步形成，新股定价从博弈策略转向价值研判。

关键词：探索房地产新发展模式

报告原文：继续保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式。

经观说：毫无意外，房住不炒再次进入政府工作报告，为新一年的房地产定调，今年特别需要注意的是“探索新的发展模式”这一新要求。

和新模式相对应的当然是旧模式，去年半年多时间，房地产行业经历了一次痛彻心扉的降杠杆大洗礼。个别房企的巨量债务风险爆发，连带了一系列房企发生债务兑付问题、金融机构出现应激反应、一二手房交易量萎缩。

这一定程度上说明了旧模式的问题。探索新的发展模式，意味着旧模式难以为继。对房地产行业来说，这是一个非常重要的信号。虽然各地春节后陆续出现楼市“小阳春”迹象，政府工作报告中也提及支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，但是整个行业脱虚向实、降杠杆的进程不会改变，如果对房地产作为拉动经济的短期手段还抱有幻想，试图挣房地产周期的钱，而不是产品能力的钱，这样的房企一定会被淘汰。

关键词：加快发展长租房市场

报告原文：坚持租购并举，加快发展长租房市场。

经观说：时隔三年，政府工作报告再提租购并举，值得特别关注，原因有两点：

一、房住不炒定调之外，政府工作报告要求探索新的发展模式。我们认为，新模式不仅仅是房地产之于宏观经济作用的再认知，也包括房地产供给结构的变化。如果我们不依赖于通过房地产开发提振经济，租赁市场对满足人民住房需求理应发挥更大的价值。

二、和2021年的政府工作报告相比，对长租房市场的定位也出现了明显不同，2021年，长租房这一关键词首次进入政府工作报告，但对它的要求是“规范发展”，而今年的提法是“加快发展”，从规范到加快，意味着经历了各地政策的出台，长租房市场的规范化和模式探索进入了新阶段，他们也将在解决住房问题上发挥更大作用。

关键词：城镇老旧小区改造

报告原文：再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。

经观说：城镇老旧小区改造，已经连续三年进入政府工作报告，今年，新开工改造城镇老旧小区5.6万个，比去年增加0.3万个，增幅较去年收窄。

作为城市和房地产发展存量时代的标志性工作内容，老旧小区改造有助于改善城镇居民居住条件、提升城市安全、拉动经济增长。

在实际改造过程中，配套资金支持力度、市场化参与主体的盈利模式、具体改造内容的优先级和迫切度、居民的改造意愿等都是紧密联系在一起的，相信随着改造的持续进行，改造模式会得到不断的优化。

关键词：城市燃气管道等管网更新

报告原文：加快城市燃气管道等管网更新改造。

经观说：燃气管道更新一直是城镇老旧小区改造的重要内容之一，今年，它的重要性得到进一步提升。

2月24日，住房和城乡建设高质量发展发布会上，住建部部长王蒙徽在提及2022年主要工作时，将燃气等城市管道老化更新改造工程单列，与房地产供给侧改革、城镇老旧小区改造、“新城建”并列，并表示今年力争开工改造存在安全隐患的燃气管道约2万公里。

这一政策风向在政府工作报告中得到进一步明确。

中国的燃气管道的建设发展从上世纪80年代起步，发展至今确实需要重视安全和更新工作。同时，据天风国际的研究报告，城市管网改造更新有望带动燃气管道改造（含施工）投资超600亿元。

目前，已有合肥、西安、四平等城市出台了推进城市管道更新的相关指导政策。

关键词：医保支付方式改革

报告原文：深化医保支付方式改革，加强医保基金监管。

经观说：推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式是完善医疗保障制度改革的重要任务。2019年~2021年，DRG/DIP（按疾病诊断相关分组付费/DIP按病种分值付费）支付方式改革已试点三年，在三年试点取得初步成效基础上，国家医疗保障局于2021年11月印发了《DRG/DIP支付方式改革三年行动计划》，2022到2024年，全面完成DRG/DIP付费方式改革任务，推动医保高质量发展。

DRG/DIP两种医保支付方式改革，都是为疾病治疗打包确定一个支付标准，结余费用成为医院收益，超额费用医院自负，能够推动临床路径更科学、药品耗材使用更合理。

关键词：带量采购

报告原文：推进药品和高值医用耗材集中带量采购，确保生产供应。

经观说：2018年以来，国家医保局会同国家有关部门以带量采购为核心，推进药品和高值医用耗材带量采购改革，经过三年多的实践，集中带量采购改革已经进入常态化、制度化新阶段，到目前为止已经开展了六批药品带量采购，共采购234种药品，涉及金额占公立医疗机构年药品采购总额的30%。从三年的改革累计成果来看，国家组织集采节约费用2600亿元以上。

2022年2月，国家医保局表示将推进集采提速扩面。药品集采在化学药、中成药、生物药三大板块全方位开展，高值医用耗材重点聚焦骨科耗材、药物球囊、种植牙等品种，到2022年底，通过国家组织和省级联盟采购，实现平均每个省覆盖350个以上的药品品种，高值医用耗材品种达到5个以上，使之成为新的集采常态。

关键词：罕见病用药

报告原文：逐步提高心脑血管病、癌症等疾病防治服务保障水平，加强罕见病用药保障。

经观说：自2018年成立以来，国家医疗保障局每年一次动态调整医保药品目录，罕见病用药也在调入之列。同时，通过对罕见病药品谈判准入，罕见病用药价格大幅降低。2021年的国家医保药品目录调整中，7种罕见病用药通过谈判方式进入医保目录中，价格平均降幅达65%。截至2021年底，国内共有60余种罕见病用药获批上市，其中已有40余种被纳入了国家医保目录，涉及25种疾病。

另外，国家药品监督管理局将具有明显临床价值的防治罕见病的创新药和改良型新药纳入优先审评审批程序。2020年新修订的药品注册管理办法明确了将具有明显临床价值的防治罕见病的创新药和改良型新药纳入优先审评审批程序，对于临床急需的境外已上市境内未上市的罕见病药品在70日内审结。截至2021年底，已有26个罕见病药物通过临床急需境外新药专门通道获批上市。

关键词：促进数字经济发展

报告原文：加强数字中国建设整体布局，促进数字经济发展，建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用，促进产业数字化转型，发展智慧城市、数字乡村。加快发展工业互联网，培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力。

经观说：在经济转型的实践过程中，多方位审视数字经济在社会发展中的表现和地位，便能发现其已经成为了中国实现高质量发展的重要标志。

作为数字经济与实体经济融合发展的关键支撑，数字产业化和产业数字化成为当前产业转型升级的核心驱动。党中央不断强调要加快新型基础设施建设、数字信息基础设施建设，为的就是要打通经济社会发展的信息“大动脉”，全面推进产业化、信息化与供给方面的深度融合。

李克强总理在政府工作报告中特别提及我国的制造业，产业发展确实迅速，但在生产技术创新、核心竞争力提升甚至向中高端迈进等方面，也提出了更多要求。

工业制造产业信息化转型升级需要再深化，这个过程中，既需要不断加快发展工业互联网，进一步夯实产业数字化转型的基础和保障；也要同步壮大集成电路、人工智能等数字化产业，通过提升关键软硬件技术创新能力，带动新兴产业发展，优化产业结构，完善发展链条，孕育新动能，进而拉动经济增长。

关键词：推进公共文化数字化建设

报告原文：推进公共文化数字化建设，促进基层文化设施布局优化和资源共享，扩大优质文化产品和服务供给。

经观说：当前世界经济发展已进入以信息产业为主导时期，以信息技术提升公共文化数字化建设水平，对于满足人民群众日益增长的精神文化需求具有重要意义。北京大学信息技术高等研究院数字经济研究中心研究员，文化数字资产研究室主任邓丽丽表示，目前中国公共服务的机构包括美术馆、公共图书馆、文化馆、科技馆，群众艺术馆等，公共文化设置足够多，但内容亟待充实，基层数字化建设还在初级阶段。对此，她建议：

一、加大财政资金对公益文化投入力度，如设立区、县一级的公共文化发展专项资金，精准推进公共文化设施建设；

二、形成政府主导社会参与的格局，深度挖掘地方文化资源；

三、加大社群、社区公共服务人员培养、培训，同时建立有效的激励机制；

四、深入调研地区数字化的需求和解决方案。避免重复建设。

关键词：释放数据要素潜力

报告原文：完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展、丰富人民生活。

经观说：自2014年国家将大数据列入两会政府工作报告后，一直在推进数据战略，以促进大数据的基础设施建设和数据资源的建设。目前，数据作为一种生产要素，在技术上已经被开发得相对成熟，但还缺乏一种市场化的产业分配，一方面是企业对挖掘、使用数据的权责问题，另一方面是企业如何在合规安全的基础上，合法利用数据的商业价值。

数据潜力的释放涉及到整个产业链，包括大型互联网公司、电信运营商、人工智能及大数据技术提供方等，而去年《数据安全法》和《个人信息保护法》的加速落地，对整个供应链作出了规范，也对产业指明了方向。

发挥数据要素的作用，一方面需要打通数据要素流通环节，让企业间之间共享数据，包括数据的查询和检索服务等，同时让数据向有需求的企业流通，提高数据使用效率；另一方面，海量数据流通中蕴含着许多风险，易受网络攻击，需要通过数字技术来保障数据安全，例如近年兴起的隐私计算，是加强数据隐私保护和隐私增强的一种计算模式。

关键词：完善民营企业债券融资支持机制

报告原文：完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。

经观说：近两年，随着债券市场违约的频发，尤其是民营企业占比违约比例近90%。不少民营企业家反馈当前民营企业通过债券市场融资越来越难，另一方面不少债券市场投资人也反馈因为民营企业债券违约比例高，越来越不敢将资金投资于民企债券，逐渐造成民营企业发债难的恶性循环。

因此，对于民营企业发债融资支持机制的建设非常有必要，可以合理保障民营企业通过债券市场融资渠道的畅通，促进民企债券在一级市场的发行融资，把民企的高融资成本降下来，缓解民营企业融资难的问题。

关键词：发展第三支柱养老保险

报告原文：加强社会保障和服务。稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，确保按时足额发放。继续规范发展第三支柱养老保险。

经观说：我国现行养老保险体系三大“支柱”发展并不均衡：第一支柱基本养老保险“一枝独大”，第二支柱企业年金和职业年金近些年来取得很大发展，但相对迟滞，占比不高；而第三支柱个人商业养老金刚刚起步，占比可以说微乎其微。随着老龄化程度的不断加深，第一支柱基本养老保险收支压力日益凸显，国民养老面临挑战，第二和第三支柱亟待快速均衡发展。

近年来，政府出台的多项政策不断强化发展第三支柱的重要性，第三支柱产品体系涵盖保险、银行、资管等多类型的产品，目前，商业银行、保险公司均在发力提供养老产品，满足了部分市场需求，但也需要在顶层制度设计、强化税延养老的激励作用等方面有很大提升空间。

关键词：发挥货币政策工具的总量和结构双重功能

报告原文：政府工作报告提出，加大稳健的货币政策实施力度。发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，为实体经济提供更有力支持。扩大新增贷款规模，保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。进一步疏通货币政策传导机制，引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面。

经观说：相比此前政府工作报告的重点工作中对于货币政策的表述，今年的报告着重提到了“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”、“进一步疏通货币政策传导机制，引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面。”

人民银行2月11日发布2021年第四季度中国货币政策执行报告中指出，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，注重充分发力、精准发力、靠前发力，既不搞“大水漫灌”，又满足实体经济合理有效融资需求，着力加大对重点领域和薄弱环节的金融支持，实现总量稳、结构优的较好组合。

央行货币政策委员会在四季度例会中“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能”的表述曾被市场认为是央行释放新信号。未来，货币政策不仅注重货币总量，也会注重“结构”，货币资金也要得到合理分布。

关键词：加强农村金融服务

报告原文：扎实稳妥推进农村改革发展。开展好第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。深化供销社、集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦等改革。加强农村金融服务，加快发展乡村产业。

经观说：在今年政府工作报告中，提及“加强农村金融服务”。梳理近几年的政府工作报告，在2019年曾提及“创新和加强农村金融服务”。

在服务农村金融领域，既有国有大行，也有扎根本地的中小金融机构。此前，有农业金融领域资深人士表示，促进共同富裕，最艰巨、最繁重的任务依然在农村。“全面推进乡村振兴、实现农村农民增收是国家共同富裕的必由之路。金融作为现代经济的核心和实体经济的血脉，必须切实发挥职能作用。”

除了提供农村金融服务的“国家队”要提升服务能力，今年各地也在加快推进服务农村金融的主体——省级信用社联合社的改革。

3月2日，银保监会主席郭树清在国新办举行的新闻发布会上，也重点谈到了省级农信联社改革问题。“改革的方向都是一样的，就是要建立现代金融企业制度，中小银行、农信社、省级联社和县联社都是一样的。具体的组织形式可能有差别，有的可能选择了由下到上地持股。”

关键词：设立金融稳定保障基金

报告原文：压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

经观说：近两年金融行业极个别机构出现重大金融风险导致无法正常开展经营活动。金融稳定保障基金的设立，紧急融资渠道的建立，将有助于保障基金应对突发的行业风险状况。例如2022年2月11日，银保监会对外发布《信托业保障基金和流动性互助基金管理办法（征求意见稿）》。信托业保障基金被称为信托业的“稳定器”和“消防局”。

因此，设立金融稳定保障基金对于市场化、法治化方式化解风险，不发生系统性风险的底线具有重要的支持意义。

关键词：扩大出口信用保险覆盖面

报告原文：扩大出口信用保险对中小微外贸企业的覆盖面， 加强出口信贷支持， 优化外汇服务， 加快出口退税进度， 帮助外贸企业稳订单稳生产。

经观说：出口信用保险是承保出口商在经营出口业务的过程中因进口商的商业风险或进口国的政治风险而遭受的损失的一种信用保险。据中国出口信用保险公司董事长宋曙光介绍，在外部形势风险上升的情况下，实施积极的承保政策，数据显示，中国信保2021年全年承保金额8301.7亿美元，同比（下同）增长17.9%；向企业支付赔款18.7亿美元，增长3.5%；服务企业16.2万家，增长10.2%，出口信用保险覆盖面进一步扩大，政策性作用进一步彰显。

扩大出口信用保险覆盖面，使其紧贴并融入国家一系列推进外贸发展的重大政策和举措中，有助于充分发挥事前风险防控、事后及时经济补偿的保障作用，为实体经济和对外贸易保驾护航。

关键词：千亿失业保险基金支持稳岗和培训

报告原文：使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训，加快培养制造业高质量发展的急需人才，让更多劳动者掌握一技之长、让三百六十行行行人才辈出。

经观说：当前不少企业面临招工难等问题，而且技能人才短缺是我国制造业高质量发展的短板。职业技能培训经费投入不足是技能人才短缺重要因素。因此提高人员和岗位的匹配度，必须加强职业技能培训工作。因此加大失业保险基金的投入，可以有效达到促进就业、预防失业的目的。而且对于提升职业技能、改善就业结构至关重要。

同时，受新冠肺炎疫情影响，2021年以来，不少行业、企业出现裁员增加等情况。失业保险基金政策的落实，可以有效保障疫情期间失业人员权益。

关键词：积极应对人口老龄化

报告原文：积极应对人口老龄化，优化城乡养老服务供给，支持社会力量提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务，鼓励发展农村互助式养老服务，推动老龄事业和产业高质量发展。

经观说：从数据来看，中国老龄化程度正在逐步加深。国家统计局最新数据显示，截至2021年底，60岁及以上人口26736万人，占全国人口的18.9%。在这样的背景下，养老服务供给显得至关重要。目前，社区居家养老是绝大多数老年人的养老方式，但在养老服务体系中却是最薄弱的环节。

2022年1月21日，国务院办公厅发布的《关于印发“十四五”城乡社区服务体系建设规划的通知》提出，支持一批社区建设连锁化运营，规范化管理的示范性居家养老服务网络，提供失能护理、日间照料以及助浴助洁助医助行等服务，建成一批示范型城乡老年友好型社区。

全国人大代表、湖南大学教授张琳对经济观察网表示：“社区居家养老服务仍然存在场地缺乏、服务供给能力不足等一些亟待解决的问题。同时，在居家养老服务中心抱怨老年人不愿意为养老服务花费的同时，很多老年人不知道社区有相应的服务。”

为此，张琳表示应促进居家养老服务行业的专业化和规范化。国家应逐步出台相应政策和法规对养老服务机构（企业）制定规范的准入门槛，对居家养老服务机构的资本、配套设施、服务内容和人员配置进行严格的审查，并在其经营过程中进行定期检查。政府资金应该由补供方向补需方转变，以刺激居家养老服务机构提供专业化服务。与此同时，建议从省基层面将政府购买居家养老服务政府纳入基本公共服务清单，切实保障老年人的福利水平。”

关键词：将３岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除

报告原文：完善三孩生育政策配套措施， 将３岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除， 发展普惠托育服务， 减轻家庭养育负担，强化未成年人保护。

经观说：国家统计局发布的《中国统计年鉴2021》显示，2020年中国人口出生率为8.52‰，首次跌破10‰，同期人口自然增长率仅为1.45‰，创下1978年以来的历史新低。随着老龄化进程的加速，积极发展养老产业的同时迫切需要提高人口生育率，国家对此高度重视，不断调整生育政策，出台配套措施，以期提高生育率。

当前个税专项附加扣除子女教育主要是包括了学前教育和学历教育，子女年满3岁后才能享有。而将３岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除这一具体细化措施，对于降低家庭养育孩子成本而言再迎利好，是否有望提高生育意愿有待观察。

关键词：完善三孩生育政策配套措施

报告原文：完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，发展普惠托育服务，减轻家庭养育负担。

经观说：2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》后，各地纷纷出台支持措施。如，浙江将构建育儿友好型社会作为重大改革举措纳入共同富裕先行示范区建设，苏州市计划财政投入4亿元用于促进普惠托育发展，攀枝花市对符合条件的家庭每月补助500元的育儿补贴金，等等。目前已有25个省份完成生育条例修订，部分省份已制定实施方案。各地普遍延长产假30~90天，增加普惠托育服务发展等条款、计划生育家庭权益保障等条款。

在普惠托育方面，1月10日发布的《“十四五”公共服务规划》提到，要在2025年实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个。2021年通过普惠托育专项行动，已支持建设了6.1万个普惠托位。

关键词：补齐妇幼儿科、精神卫生、老年医学等服务短板

报告原文：深化公立医院改革。规范医疗机构收费和服务，继续帮扶因疫情遇困的医疗机构，补齐妇幼儿科、精神卫生、老年医学等服务短板。

经观说：妇幼儿科、精神卫生、老年医学等属于医院内经济效益不高的科室，存在医师短缺、床位不足等问题。近年来，政府部门强调要强化这些弱势科室的服务能力。

儿科建设上，2021年11月印发的《健康儿童行动提升计划（2021~2025年）》中就提出，要健全以妇幼保健机构、儿童医院和综合医院儿科为核心，以基层医疗卫生机构为基础，以大中型综合医院和相关科研教学机构为支撑的儿童医疗卫生服务体系。强化国家儿童医学中心和国家儿童区域医疗中心示范引领和辐射带动作用。推进儿科分级诊疗体系建设，通过对口帮扶、远程医疗等方式提升县级医院儿童医疗卫生服务水平。鼓励社会力量举办儿童专科医疗机构。

在精神卫生服务建设上，在《健康中国行动（2019~2030）》中，我国提出2022年每10万人口精神科执业（助理）医师要达到3.3名，2030年达到4.5名。

强化老年医学科有助于积极应对人口老龄化。根据国家统计局数据，2021年中国65岁以上人口20056万人，如果按65岁占人口比例的标准，中国已经跨入中度老龄社会行列。在老龄化不断加深的背景下，老年患者群体不容忽视。老年患者往往合并患有多种慢病、躯体功能及认知功能下降，以及老年综合征，需要建立适合这些患者的老年医学专科。

2019年国家卫健委办公厅印发了《老年医学科建设与管理指南（试行）》，对老年医学科的设置运行、人员配备等作了具体规定。2022年1月国家卫健委印发的《医疗机构设置规划指导原则（2021~2025 年）》明确提出，到2025年二级及以上综合医院设置老年医学科的比例不低于60%，并鼓励有条件的二级及以上中医医院设置老年病科，引导部分一、 二级公立医疗机构转型为长期护理机构。

关键词：“专精特新”

报告原文：着力培育 “专精特新”企业，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持。

经观说：“专精特新”中小企业是指具有“专业化、精细化、特色化、 新颖化”特征的中小企业。专精特新“小巨人”企业则是其中的佼佼者，它们“小而尖”、“小而专”，长期专注于某些细分领域，在技术工艺、产品质量上深耕细作，有些企业因为突破关键核心技术，从而成为行业中的“小巨人”。

重视专精特新“小巨人”究竟具有怎样的特殊意义？在工信部公布的4762家专精特新“小巨人”企业名单中，90%以上集中在“四基”领域，即核心基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础，在整个产业中有着不可或缺的作用。

在2021年中共中央政治局二季度会议上指出：要强化科技创新和产业链供应链韧性，加强基础研究，推动应用研究，开展补链强链专项行动，加快解决“卡脖子”难题，发展专精特新中小企业。这里首次将“专精特新”和“补链强链”“卡脖子”联系在一起。或许可以理解为，“专精特新”企业是解决产业链上“断点”“堵点”的一个突破口。

财政部、工信部等此前明确提出，将在2021~2025年累计安排100亿元以上奖补资金，重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展，以促进这些企业在经济增长中发挥示范作用。

关键词：保链稳链

报告原文：促进工业经济平稳运行，加强原材 料、关键零部件等供给保障，实施龙头企业保链稳链工程，维护产业链供应链安全稳定。

经观说：保产业链供应链稳定，是2020年4月17日召开的中共中央政治局会议中提及的六保工作之一。产业链供应链的安全稳定近年一直作为一个重要的命题，受到高度关注和讨论。保链稳链是疫情常态化之下工业复工达产的重要保障。强大的产业链，是应对风险挑战的关键之举，只有保持中国产业链、供应链的稳定性和竞争力，经济复苏的主动权才能掌握在自己手里。

疫情常态化和国际经贸合作关系进入新阶段也是对产业的一次全面体检，产业链条上哪弱哪强得以显现。对于产业链暴露出的短板弱项，如核心技术能力等，要加快布局，强链补链。

关键词：制造业

报告原文：

-增强制造业核心竞争力。引导金融机构增加制造业中长期贷款。启动一批产业基础再造工程项目，促进传统产业升级，加快发展先进制造业集群，实施国家战略性新兴产业集群工程。着力培育“专精特新”企业，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持。

-延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。

-加快培养制造业高质量发展的急需人才，让更多劳动者掌握一技之长、让三百六十行行行人才辈出。

经观说：制造业是今年政府工作报告的高频词汇。从货币政策、财政政策、人才政策等全方位的制造业支持，体现的是政府对于制造业在经济发展中重要性的判断。制造业是实体经济的主体，是立国之本，兴国之器，强国之基。读懂当代中国，中国制造是一个非常好的窗口。可以预期的是，推动制造业高质量发展，推动我国制造业转型升级，推进工业化与信息化融合，已是新时代我国经济发展的首要任务和重点工作。

关键词：公平竞争和反垄断

报告原文：深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，维护公平有序的市场环境。

经观说：去年政府工作报告就提及“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”2021年反垄断执法方面多个案例落地，以互联网平台为代表的平台经济领域最具代表性，出现“二选一”、低价倾销等行为都进行了强力监管。

今年政府工作报告与去年相比表述有所调整，过去一年的整顿下市场的方向已基本确定，2022年反垄断工作继续加强。最终目的还是引导企业和资本的健康发展。

未来反垄断将进一步细化和体系化。2022年1月19日，国家发展改革委、市场监管总局等九部门联合发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，在反垄断方面提及强化全链路竞争监管执法。除了严格依法查处平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为，在广告、消费者权益、出行、税收、押金多个层面明确监管要求。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭对经济观察网表示，反垄断是系统性的工作，不单单是互联网行业，各行各业都需要反垄断执法。他认为，加强反垄断执法还需要充实反垄断执法团队人员力量，推出具体指标，针对不同行业进行专项执法。

关键词：支持新能源汽车消费

报告原文：继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。

经观说：近两年我国新能源汽车呈现爆发式增长之势，其中2021年新能源汽车产销超350万辆，同比增长1.6倍；新能源车渗透率达到13.4%，同比增长8个百分点。行业机构预计，今年新能源汽车产销或高达500万辆，大幅超过预期。新能源汽车成为汽车消费中的最大变量，也将是汽车产业向高质量发展转型的全新动力源和增长点。

自2008年以来，每年政府工作报告都会提及汽车领域。近几年的政府工作报告中，提到了汽车消费、二手车交易、充换电设施、动力电池回收等汽车产业的多个方面，其中与新能源汽车相关的提法在不断增多。

2022年政府工作报告中提出“继续支持新能源汽车消费”，表明中央层面对稳定汽车消费和发展新能源汽车产业的政策延续性可期。此外，政府工作报告侧重“新能源汽车消费”，表明政策支持方向将从扶持产业发展向支持市场消费过渡。今年年底，持续13年之久的新能源汽车补贴政策将完全退出。行业普遍预计，针对新能源汽车消费端和基础设施建设者端的鼓励政策将出现，新能源汽车大消费时代将拉开大幕。

关键词：支持各地加大科技投入

报告原文：支持各地加大科技投入，开展各具特色的区域创新。

经观说：一位科技政策研究者认为此次政府工作报告有关科技政策的部分保持了政策的延续性，没有更多的新“提法”，但在目前的政策执行中更突出一个“扎实落地”，比如大型科研机构会更加注重其成果要能够支撑国家战略力量或者服务国家需求。

在此次的报告中，与往年相较，对于地方科技投入的描述略有侧重，2021年政府工作报告中提出要“支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心”，今年则进一步拓展为“支持各地加大科技投入，开展各具特色的区域创新”。

地方政府对于科技投入的热情在近年是呈现明显增长的，比如在2022年各地的政府工作报告中，多个省份加大了对科研的财政投入，一些省份开始将R&D指标作为政府的核心指标。多个地方一把手牵头建设本省的重点实验室或新型研发机构。

究其原因，是新一轮科技进展对于经济的促进作用开始显著，而地方又面临产业升级的难题，需要有新的增长点。

关键词：加快发展工业互联网

报告原文：加快发展工业互联网，培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力。

经观说：自从2019年工业互联网首次被写入政府工作报告后，连续4年，工业互联网都成为两会期间的热词，今年政府工作报告再次明确提出，要加快发展工业互联网。

经过四年发展，我国工业互联网从概念、技术到应用持续加热，进入产业竞争的制高点。中国工业互联网研究院去年10月推出的《中国工业互联网产业经济发展白皮书（2021 年）》显示，我国工业互联网产业增加值规模再创新高。2020年我国工业互联网产业增加值规模达到3.57万亿元，名义增速达到11.66%，占GDP的比重为3.51%。2021年工业互联网产业增加值规模将突破4万亿元，达到4.13万亿元，成为促进我国经济高质量发展的重要力量。

工业互联网是继移动互联网之后最大的经济机会，也是新基建的核心要素。工业互联网的自动化及协作机器人，可以推动机器人行业发展。工业互联网平台建设，有助于形成互联互通的平台生态。工业互联网基础算法及运算能力建设，可以快速产生积累大数据，成为人工智能技术应用的天然平台。工业互联网对于就业也意义重大，一方面，可倒逼传统制造业就业转型升级，另一方面可催生新型就业模式。

目前我国工业互联网高速发展，在网络基础、平台中枢、数据要素、安全防护等工业互联网核心体系建设上均取得了一定进展，进入发展的 “快车道” ，但工业互联网发展进一步提速也面临着较大挑战。

按照《工业互联网创新发展行动计划（2021~2023年）》的计划，我国将在3年内在10个重点行业打造30个5G全连接工厂，完成60项以上关键标准研制，再建设5个国家级工业互联网产业示范基地，打造10个“5G+工业互联网”融合应用先导区等。目前来看，距离这些目标仍有距离，需要各级政府管理部门、制造业及互联网行业大中小企业继续共同努力。

关键词：创新驱动

报告原文：深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基。推进科技创新，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，依靠创新提高发展质量。

经观说：创新驱动意味着我们未来的紧急增长需要进一步能够激活个人的创造力、技能和天分中获取发展动力的企业，以及那些通过对知识产权的开发可创造潜在财富和就业机会的活动。也就是说经济增长主要依靠科学技术的创新带来的效益来实现集约的增长方式，用技术变革提高生产要素的产出率。从投资驱动到消费驱动再到如今的创新驱动，在高基数基础上的经济增长，需要在驱动力上的转型升级。

关键词：增强国内资源生产保障能力

报告原文：增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给。保持物价水平基本稳定。

经观说：矿产资源是工业的基础原材料。作为制造业大国，中国每年要消耗巨大的矿产资源量，而在很多矿产资源品种上，中国需要依赖从全球进口，甚至进口的比例远大于本国的供应。资源如若不能掌握在自己的手中，将不利于工业的稳定运行，不利于物价水平的基本稳定，甚至不利于整个国民经济的平稳运行。

年前的中央经济工作会议提出，“要正确认识和把握初级产品供给保障”，初级产品的安全问题，既包括粮食供给安全，也包括矿产品的供给安全。根据相关行业组织透露的讯息，预计接下来，在铁矿等重要矿产资源方面，中国将加大本国资源的开发能力、提升资源的回收利用率，同时也将推进在海外的资源开发进度。

关键词：能耗强度统筹考核，留有适当弹性

报告原文：生态环境质量持续改善，主要污染物排放量继续下降；能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

经观说：在2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议上，就提出要正确认识和把握碳达峰碳中和，首要一点即是，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。

作为科学考核的体现，上述会议就明确，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

这是今年发展主要预期目标之一。在过去一年的实践中，出现了“能源原材料供应仍然偏紧，在政策执行中采取“一刀切”、“运动式做法”。在今年的政府工作报告中，未再提出具体的单位国内生产总值能耗降低目标值（2021年提出的单位国内生产总值能耗降低3%左右），体现了“统筹、发展和安全”三者之间的协同。

关键词：有序推进碳达峰碳中和工作

报告原文：有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。

推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

经观说：在过去一年中，顶层设计文件渐次出台，碳达峰碳中和的“1+N”政策体系初步成型，时间表、路线图和实施路径也逐渐明晰：科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核等支撑措施和财政、金融、价格等保障的政策等一系列文件也将构建起一整套能力体系，进而在很长一段时间内影响经济社会的发展。但在具体的实践中，也遇到了实际的问题，出现了能源原材料供应仍然偏紧、在政策执行中采取“一刀切”、运动式做法”。

对比2021年政府工作报告相关表述，今年的目标变得更为适度、更为具体，强调“先立后破、通盘谋划”。相关的工作目标也落得更实。存量方面，政府工作报告再次强调，煤炭、煤电的基础性作用，明确应有序替代、灵活改造，发挥其兜底保障作用。

此外对于现有的传统高耗能行业，如钢铁、有色、石化、化工、建材等，实施节能降碳工作；在增量方面，明确在推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设的同时也需要提升电网对可再生能源发电的消纳能力。另外，也强调源头把控，对于新增的“两高”项目严把项目的准入关口，相关部委也将把严格控制“两高”项目盲目上马作为督察重点。

关键词：处理好发展和减排关系

报告原文：加强污染治理和生态保护修复，处理好发展和减排关系，促进人与自然和谐共生。

经观说：“十四五”被认为是中国深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境质量的关键五年，也是实现中国2030年前碳达峰关键期和窗口期。而减污和降碳两项任务面临的难度和挑战都非常大。在生态环境保护的过程中，减污和降碳将起到的“抓手”作用，两者需要协同进行。

生态环境部环境规划院副院长严刚认为，中国生态环境问题，本质上是高碳能源结构和高能耗、高碳产业结构问题，污染物与二氧化碳排放呈现显著同根同源性，减污降碳需要“一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，实现目标协同、区域协同、措施协同、政策协同和监管协同”。

具体包括，强化源头防控协同。切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的源头牵引作用，把实施结构调整和绿色升级作为减污降碳的根本途径，强化资源能源节约高效利用和低碳转型，加快形成有利于减污降碳的产业结构、能源结构和生产方式、生活方式。

加强措施优化协同。基于生态环境质量改善需求优化全国降碳空间布局和措施路径，增强生态环境改善目标对能源和产业布局的引导约束，加大环境污染严重、生态环境敏感地区结构调整和布局优化力度，在降碳同时实现更大环境影响。

加强环境治理协同。增强污染防治与碳排放治理的协调性。统筹水、气、土、固废和温室气体等多领域减排要求，优化治理目标、治理工艺和技术路线，强化多污染物与温室气体协同控制。

推进政策创新协同。依托现有生态环境制度体系，建立健全一体推进减污降碳的管理制度、基础能力和市场机制，如，在环境影响评价中开展碳排放评价，通过这项措施严把新上项目碳排放关。鼓励地方先行先试，创新管理方式，形成各具特色的典型做法和有效模式，加强推广应用。

本文来自微信公众号：经济观察报（ID：eeo-com-cn），作者：经观两会报道组