这个失落的沿海城市群，风口已至？

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：杨弃非，头图来自：视觉中国（图为广东省湛江市，赤坎老街区）

因“隐秘的角落”“徐闻菠萝的海”出圈的湛江，又又又喜提微博热搜。

处于话题中心的关键词是机场。随着湛江吴川机场24日正式试运营，作为粤西数十年来唯一的机场，原湛江机场也迎来最后时刻。

图片来源：微博截图

两极分化的声音助长了话题的热度：一些人认为，与老机场相比，吴川机场到湛江市中心的距离从5公里拉长至32公里，大大增加了乘机时间成本；但东移后的机场到茂名市中心仅有38公里，在另一些人看来，这意味着湛江将进一步扛起建设省域副中心城市的任务，迎来新的发展机遇。

湛江的发展问题一直与区位紧密相关。偏居广东西侧，与广西相邻、与海南隔海相望的地理位置，湛江面对的是多重政策叠加区域——东有粤港澳大湾区、南有海南自贸港，往西，北部湾城市群更直接将湛江纳入其中。如何选择，对湛江自身、甚至整个区域格局都将带来影响。

放眼整个北部湾城市群，区域内城市无一不是如此。广西社科院工业经济研究所所长杨鹏指出，虽然是19个国家级城市群之一，但由于缺乏具有带动辐射能力的城市，北部湾城市群整体发展水平不高，令城市之间缺乏明确的向心力。

就在此前一天，《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》刚刚获得国务院批复。在国家发改委不久前印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，其就与长江中游、关中平原城市群一道被点名，明确要出台上述方案。

对于这个失落的沿海城市群而言，似乎正迎来期待已久的发展风口。区域内跨3个省份的11市4县，新的选择机会是否即将出现？

北部湾城市群规划范围示意图 图片来源：《北部湾城市群发展规划》

一、被寄予厚望的机场

2009年，广东省首次召开粤西工作会议，提议将湛江机场迁至湛江和茂名之间，扩大湛江机场的辐射力。

当时，广东发展不平衡问题已经十分突出。2010年，时任广东省委书记在调研河源时曾作出那句著名的论断：全国最富的地区在广东，全国最穷的地区也在广东，“是广东之耻，也是先富地区之耻”。

自机场确定选址吴川后，修建一个辐射带动整个粤西的“大机场”，逐渐成为新机场的建设思路。2019年，湛江机场迁建工程开工，当时的报道称，这是“全国唯一在地级市建设的省会标准机场”。

与湛江老机场相比，吴川机场在各方面都有了极大提升：等级上看，直接从过去的支线机场升格为干线机场；容量上看，设计年旅客吞吐量超千万，不仅将满足湛江、茂名、阳江等粤西等粤西地区航空需求，还能进一步辐射北海、玉林等桂东地区，覆盖人口超过2000万——与此相比，去年湛江机场旅客吞吐量刚突破250万。

据《湛江日报》报道，继广州白云国际机场、深圳宝安国际机场之后，湛江新机场甚至将具备竞逐省内第三大国际机场的潜力。

愿景十分美好，但不乏挑战。

在省际线另一侧，广西新机场规划呈现“多点开花”之势。新建的防城港机场被写进《“十四五”民用航空发展规划》，将展开机场修建的前期工作；而在北海“十四五”发展规划中，新机场被命名为“北部湾国际机场”，并将加快前期工作，力争今年开工。

“贴身”竞争在所难免。在中山大学岭南学院教授林江看来，要让吴川机场的高规格规划落地，就要妥善解决机场对其他区域人、货吸引力的问题。

从地理位置上看，靠近大湾区世界级机场群的优势，使湛江能够承担起中转的功能。体现在货运上，如林江所言，如果能在大湾区核心机场和全国其他机场之间发挥集散、整合功能，在缓解广州白云机场等压力寻求发展的一线生机。

然而，从过去对接广西、广东、海南三省的经验来看，作为“缓冲区”的湛江，很难有效展现出其作为“联系人”的功能。

据林江分析，要支撑一个“大机场”的发展，湛江可能面临心有余而力不足的情形。比如，要跨省对接其他机场、特别是由省级机场集团公司运营的机场，湛江可能因“级别不对等”而遭遇合作瓶颈；而如果委托广州白云机场集团运营，又可能存在湛江当地“不配合”的情况。

二、运河背后的博弈

类似的尴尬状况，在北部湾的协同发展过程中并不罕见。

就在不久前，广西发改委批复平陆运河项目建议书，被写进国家“十四五”规划纲要平陆运河项目正式立项，并将争取今年开工建设。

平陆运河航运路线示意图 图片来源：钦州日报（广西交通运输厅提供）

连接南宁平塘江口和钦州沙井的平陆运河，估算总投资约为700亿元，被认为将使作为启运港的南宁港与北部湾港实现江海联运、作为重要运输节点承担内河与沿海货物运输中转、调拨任务。整个运河全程落差60米，可通航3000吨海轮。

但坊间关于平陆运河的争议一直存在。2020年中国水运网发布的一则报道披露了这一问题：平陆运河规划已着手近百年，但总是修不起来，除了投资、环境影响外，各地反对声音同样构成了一定阻力。

文章分析，“一旦平陆运河修建成功运营，不但珠江水量会减小，还会分流广西的河运货物从北部湾出口，影响珠江中下游城市的水资源利用和经济发展，依靠西江珠江航运的城市优势会变弱并且阻碍广东省布局。”

港口航运的变化，伴随北部湾城市群的发展已颇为明显。去年，广西北部湾港货物吞吐量达到3.58亿吨、同比增速高达21.2%，相比之下，湛江港货物吞吐量为2.56亿吨，增速仅为9.2%。

尽管早在2008年国家批准实施的《广西北部湾经济区发展规划》中，湛江就已被纳入其中，但在10余年后，经济区已上升至北部湾城市群、并被纳入国家级城市群，广东、广西两省的省域边界仍是阻碍北部湾城市群协同发展的重要原因。这导致的一个结果是，北部湾城市群大项目不断，但更多是各自建设、少有合作。

沟通不足使各地难以站在更大格局上考量发展。有当地专家指出，过去存在于北部湾城市群的交流机制，并没能长期持续下来。而在林江看来，如果两地在谋划重大项目上不能与对方充分沟通，那么就难以形成更大的合力。

杨鹏则指出，这可能与北部湾城市群整体发展不充分有关。

“有一个问题是怎么看城市群的发展，是建设性规划还是发展式规划，这之间存在区别。”杨鹏指出，“如果是在城市群的一个大框架内，各方各自建设、最终实现大家共同发展、共同推进，同样也可能是一种思路。”

他认为，在北部湾城市群中，各个城市体量均不够大，还不存在清晰的主导力量，而从整个经济发展环境来看，这些城市也缺乏足够的时间和空间寻求新一轮发展，因此，对于他们来说，更适合分开倡导发展。

三、协同发展的难题

但杨鹏也指出，即便对于基础不足的北部湾城市群，协同发展仍是有必要的。

从市场发展的情况来看，几个重点城市已经出现一定程度的同质化建设倾向。如杨鹏所说，不论是湛江还是北部湾三市，类似的条件带来了较为雷同的发展思路，都是借港口发展外向型经济、也都引进培育了一些钢铁、化工等重工业产业。

对于先天不足的城市，早期发展难免走向趋同，但长此以往，可能成为未来发展的瓶颈。在杨鹏看来，协同发展的目的不仅是降低内耗，更是随着经济、人口总量不断做大之后，逐渐催生出更多创新能力，这也是所有沿海城市发展的内生动力。

在北部湾城市群，集聚优势尚未发挥出来。

北部湾城市群空间框架示意图 图片来源：《北部湾城市群发展规划》

纵观整个城市群，人口最多的南宁2020年常住人口为874.16万人，尚无千万人口城市。消费能力和产业能力的提升，缺乏一个更大的城市实现功能承载。

如何打造更有竞争力的城市？多位专家提到对区域内重大战略的再梳理。

最新批复指出，北部湾城市群建设，要“以西部陆海新通道为依托，深度对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，协同推进海南自由贸易港建设”。这意味着，西部陆海新通道的发展，城市群内各个参与者还需要重新找准自己的定位。

杨鹏分析，从这个角度来理解，广西的重要性比较明确，并且作为北部湾经济区最早提出者，从广西的角度开始，也更容易理顺城市间的关系。

西部陆海新通道地理位置示意图 图片来源：《西部陆海新通道总体规划》

而广东省海洋大学副校长宁凌曾以全国人大代表身份建议，支持湛江建设重大战略联动融合发展示范区，特别是作为服务粤港澳大湾区、海南自贸港、西部陆海新通道等国家重大战略联动发展的重要交通枢纽。

这着重解决的是城市群发展统筹性的问题。

一种从机制层面破解的方案有望进一步纳入实践。在今年修编的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）》，在“明确区域发展合作机制”当中，增加了省、设区市可以根据区域协调发展需要开展协同立法、县级以上地方各级政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。

眼下，北部湾城市群还在等待一份更加明确的“解法”。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：杨弃非