严控撤县改区后，城市如何“生长”？

本文来自微信公众号：瞭望东方周刊（ID：lwdflwdf），作者：张静，编辑：顾佳贇，原文标题：《这个文件一发，“县”变“区”没那么容易了》，题图来自：视觉中国

相比2021年国家发改委提出的“慎重撤县设区”，措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”。

国家发展改革委近日印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，要优化行政区划设置，慎重从严把握撤县（市）改区；严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证；稳慎优化城市市辖区规模结构。

相比2021年国家发改委提出的“慎重撤县设区”，措辞从“慎重”升级到了“慎重从严”。2022年国务院政府工作报告也提出，要提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。

近些年，撤县建市设区被视为最直接最快捷的城市扩张路径，如今这一模式正在发生变化。

一、由来已久

近些年，省会城市做大体量主要有两种方式：一是直接合并周边地市，如成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜等。周边地区并入后，这些核心城市的面积、人口、GDP得到有效提升。

二是通过撤县建市设区来实现城区扩容。这种形式更快捷，由此带来的城区面积和人口的规模化提升，让城市在土地资源、地铁城轨规划等多方面更加游刃有余。

事实上，撤县建市设区并非新鲜事，从改革开放以来一直是我国城市化的一个重要路径。“大量的小城市都是撤县设市而来的。”中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民说。

昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后晋级为县级市，据统计，截至1998年底，全国共有约350个县级市。

而这其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、农村人口仍然占比较大的县，城郊比例失衡、“假性城市化”十分突出。为此，1997年，国务院叫停了撤县建市设区。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》再次确认了这一方向，提出要完善设市标准，具备行政区划调整条件的县可有序改市。在改区方面则提出“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”。

第二次撤县建市设区“热潮”从2014年开始。

据《华夏时报》统计，2014-2021年全国共有112个县（市）被调整为市辖区，其中2014、2015、2016年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里，每年成功设区的县（市）最多不超过10个。

一线城市、新一线城市扩容动作最多。

2014年广州设增城、从化区，2015年北京设密云、延庆区，2016年上海设崇明区。杭州在2014年将百强县富阳纳入市区，2017年又将县级市临安设为第十个区；成都则在2015、2016和2020年分别将双流县、郫县和新津县设为区。

这一波撤县建市设区潮中，北上广深、武汉、厦门、南京、佛山等一、二线城市正式进入“无县时代”，成都、西安的“强省会”战略加快部署。

二、问题浮现

撤县建市设区“遍地开花”，问题也随之而来。

“撤县设区是很多城市扩大地盘屡试不爽的手段。”中国人民大学公共管理学院行政管理系教授马亮表示，一些城市通过撤县设区追求土地和行政区划意义上的城镇化，并没有带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化，反而带来不少城乡结合部的治理难题。“摊大饼”式扩张在许多城市引发了市域行政区划混乱、城市空间结构畸形、公共服务和施政效益低下的问题。

许多城市专家认为，一味地撤县建市设区不但给城市带来新的问题，而且对于一些偏远地区或本身缺乏产业支撑的中小县城也是不利的。这些地区远离大城市，无论是产业吸引力还是公共服务都存在明显短板，如果大城市纷纷将周边小县城合并，进一步加强资源要素的虹吸，偏远的县域将更加缺乏发展机遇。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为，这两年撤县设区的冲动来自于很多城市的后备资源已经短缺，想要扩大地盘到下属行政区域寻找更多发展空间。这种城市发展路径与中国目前生态文明的大背景下走绿色发展道路、提升发展效率、减少资源消耗等理念是背道而驰的。所以，严控撤县建市设区的提法是对近年来一些城市无序扩张的调整。

2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，比2020年末提高0.83个百分点。

从国际规律看，一般城镇化率达到60%以后，城镇化速度开始放缓，进入城镇化中后期。中国城镇化已经进入高质量发展阶段，城区简单扩容的方式显然不再适合。

“提高城市品质、丰富城市内涵、增强群众幸福感和获得感，远比通过撤县设区实现城市面积扩大更为重要。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚说。

2021年3月，国家发改委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

2021年4月，国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整。

地方层面也进一步释放了相关信号。2022年广西壮族自治区民政工作会议和2022年吉林省民政工作会议均要求，各地未经批准不得自行提出行政区划调整口号，不得对外公开行政区划工作信息。

2021年，全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县改区申请获批，数量是近8年里最少的。

三、省域副中心城市

严控撤县改区后，城市如何“生长”？

2022年政府工作报告里提出“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”，为省域城市发展指明了道路。

“协调发展的意思是不折腾行政区划，而是要探索如何用更市场化的手段建立起区域协同发展关系。”尹稚分析。

核心城市应有所为有所不为。从产业层面看，在中心城区空间有限、土地和劳动力等要素成本不断抬升的情况下，应着力发展现代服务业、高新技术产业、先进制造业等，侧重于总部经济、创新、研发等环节。加快推动中心城市集聚创新要素、提升经济密度、增强高端服务功能。而传统的劳动密集型产业、一般制造业以及一些制造端的环节，应合理疏解到周边地区、周边城市。

尤其是以省会城市为主的核心城市，“在产业发展上，不能眉毛胡子一把抓，应通过与周边地区、周边小城市一起，形成梯度分布、分工合力的产业体系。通过中心城市带动周边中小城市、卫星城的发展，打造现代化都市圈，实现产业、人口的优化合理布局。”尹稚说。

近年来，我国都市圈发展不断深入推进。2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。2021年，南京都市圈成为此后首个获批的都市圈。此后，福州、成都、长株潭都市圈纷纷获批。2022年3月，国家发改委公布了同意西安都市圈发展规划的复函。

近些年，除了“强省会”，“省域副中心城市”这一表述也频繁出现于多地官方文件之中。广东的湛江和汕头，河南洛阳、江西赣州、山西长治、湖北襄阳先后被“官宣”省域副中心城市。湖南在“十四五”规划中，将岳阳和衡阳列为省域副中心城市，安徽则提出建设芜湖为省域副中心城市。

“之所以设立副中心城市，就是为了弥补省会城市以及主中心城市辐射不到的地方。”湖北省社科院研究员秦尊文分析。

能成为省域副中心城市，距离省会200-300公里最为合适，太近难以发挥自身的副中心作用。中国区域经济学会副会长陈耀分析，“这类城市要有发达的交通体系，只有铁路、公路、港口、航空港等运输网络都较完备，才能支撑作为中心的长期发展。”

产业层面，省域副中心城市要具备较强的带动能力，有雄厚的产业基础，能够承担转移出来的非省会功能。

“例如，部分低端产业、大型批发市场、物流集散中心等，都不宜集中在省会。一部分非省会功能向副中心城市及周边其他地区转移，省会就能腾出空间追求高质量发展。所以，培育省域副中心城市对提升省会城市的发展品质具有重要意义。”秦尊文说。

西南财经大学经济学院政治经济学研究所所长、教授吴垠认为，设立省域副中心城市还可能成为县域经济发展问题的又一解法。近些年，县城出现实体经济下滑趋势，比如四川提出设立绵阳、德阳等经济条件较好的地级城市为省域副中心城市，但这些城市的经济规模离省域副中心的实际要求还有距离，而要缩短这个距离，关键就在于发展县域经济，促进组团式发展。

对于县域经济，成都已有明确规划：培育产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区新城，推动周边县级市、县城及特大镇发展成为卫星城，促进组团式发展。

“重视县域经济发展，寻找区域发展平衡之道，对主中心城市、副中心城市来说，或将成为参与未来区域竞争的重要资本”。马亮说。

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