欧盟加码大型平台监管，影响有多大？

本文来自微信公众号：财经E法 （ID：CAIJINGELAW），作者：刘畅，编辑：朱弢，原文标题：《在借鉴中国做法？欧盟继续加码大型平台监管》，头图来自：视觉中国

继3月24日通过数字市场法案后，欧盟对平台巨头的监管再加码。

北京时间4月23日，历经16小时的谈判，欧洲议会代表在布鲁塞尔就数字服务法案（Digital Services Act，DSA）达成一致。

按照欧盟的官方表态，该法案旨在对谷歌、Meta、亚马逊和推特等超级在线平台进行更严格的监管，以及给予消费者更多的保护，法案最早将于2024年生效。

欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩将关于数字服务法案的共识称为历史性协议。她在一份声明中表示，数字服务法案将升级欧盟所有在线服务的基本规则，使得“在线下违法的内容在线上也是违法的”这一原则得到了实际的落实。她表示，网络平台的规模越大，责任就越大。

“新规则将保护在线用户，确保言论自由，并为企业开辟新机遇。”冯德莱恩表示。

一、法案到底规定了啥？

尽管数字服务法案的广泛条款已经得到了欧盟成员国的同意，但还需要得到欧洲议会和欧盟委员会的正式批准后才能生效。

不过，受访的学者们均认为，这部法案获得批准“只是时间和程序的问题”，立法大原则和趋势已经确定。

数字服务法案的适用范围涵盖了各种在线服务，并根据角色、规模以及对在线生态系统的影响将平台划分为以下几类：

• 网络基础设施服务，包括互联网访问供应商、域名注册商；

  
  

• 托管服务，如云计算和网站托管服务；

  
  

• 覆盖欧盟4.5亿消费者10%以上的超大型在线搜索引擎，它们在遏制在线非法内容方面应担负更大责任；

  
  

• 在线平台，比如电子商务、应用市场、协作经济平台和社交平台等；

  
  

• 覆盖欧盟4.5亿消费者10%以上的超大型在线平台，它们可能在传播非法内容和社会危害方面构成特殊风险。

此前的2020年12月15日，欧盟委员会公布了数字服务法案提案，此次并未发布新的法案文本，但在最新发布的新闻稿中，可以发现修改的内容：

禁止基于宗教信仰、性取向或种族的定向广告。未成年人也不能成为定向广告的目标受众；

禁止具有迷惑性或者欺骗性的用户界面——“暗黑模式”（Dark pattern），它们可能引导用户做出某些选择。欧盟表示，作为一项规则，取消订阅应与注册一样简单；

Meta等超大型在线平台必须让自己的推荐算法的运作向用户保持透明。平台还应该提供“不基于分析”的推荐系统，以Instagram为例，它恢复了按时间排序的版本；

托管服务和在线平台必须清楚解释它们删除非法内容的原因，并赋予用户就此类删除提出申诉的权利。但是，数字服务法案本身并没有定义哪些内容是非法的，而是由各欧盟国家和地区自行决定；

在线平台必须向外部研究者提供关键数据，以“更深入地了解风险如何演变”；

在线市场必须在其平台上保留相关交易者的基本信息，以追踪售卖非法商品或服务的用户；

大型平台还必须引入新的策略来处理危机期间的错误信息（比如近期发生的地缘政治冲突）。

与此前发布的数字市场法案一样，数字服务法案也根据规模对不同的平台加以区分，并对大型平台公司施加更大义务。Meta 和谷歌等在欧盟拥有至少4500万用户（这一限定条件也是两部法案中对大型平台的界定“门槛”）的大公司将面临最严格的审查。

平台公司因违规受到的惩罚将与其规模、影响和风险对等。数字服务法案授予欧盟委员会的权力包括，对平台公司处以最高达其全球营业额 6% 罚款，甚至在屡次严重违规的情况下，可禁止其在欧洲单一市场运营。

二、“平台责任”成法案最大特点

北京师范大学互联网发展研究院院长助理吴沈括认为，数字服务法案旨在构建立一个确保用户安全、平台责任清晰明了的在线环境。为此设定了一系列关于欧洲单一市场中的在线平台责任与义务的新规则，意在为跨境数字服务开辟新的机会，而用户、平台及相关公共机构的责任也将根据“以公民为中心”的欧洲价值观加以重新平衡。

“新法案谋求欧洲单一市场的创新、增长和竞争力，使规模较小的平台以及初创平台也能够获得有效运营与发展机会。因此，法案适用主体明确指向了‘非常大的在线平台”。吴沈括说。

在吴沈括看来，数字服务法案的规则特点在于：

其一，更好地保护消费者在线上的基本权利。这意味着消费者对在线商品和服务的选择更加多样化，支付的价格更为低廉，并且最大限度地降低消费者接触非法内容的风险。

其二，建立强力的透明度和明确的平台问责框架。新法案增强了在线平台承担责任的法律确定性，使平台方明确了“应该做”或“不应该做”的界限，在强化在线平台运营透明度的同时，通过明确的责任机制进一步协调平台方与消费者之间的关系，使平台责任的问责框架能够便于启动和拓展。

其三，促进欧洲单一市场的创新、增长和竞争力。法案构成了欧盟实现数字战略的重要环节，强调对生态型平台的民主控制和监督，持续缓解潜在的系统性风险，如操纵或发布虚假信息等，从而创造一个公平竞争的数字环境。

“法案中最值得关注的是‘网络警察’的问题——而这一点在官方通报中并未体现。”美国亚太法学研究院执行长、暨南大学知识产权学院特聘教授孙远钊认为，在欧盟此前的相关规定中，平台不能充当“网络警察”的角色，所以有所谓的“避风港”原则等规则出现。但在经过了将近30年的实践之后，发现这样做有问题，所以现在欧盟和美国都调转回头。欧盟尤其更进一步，现在要让大型网络平台承担起监管的职责。

孙远钊指出，欧盟对大型平台的规制由两部法案支撑：数字市场法案针对不正当竞争和反垄断；数字服务法案针对网络信息的内容与使用等。两部法案是左右手的关系，且彼此相互关联，环环相扣——左手管反垄断问题，右手管平台提供内容的合法性问题。

在欧盟通用数据保护条例的基础上，数字服务法案规定了大型在线服务提供者必须要做哪些事。一个基本态度是，凡是在实体世界里不合法的，虚拟世界里一样不合法。即把“实体”搬进“虚拟”，这样一来，大型平台的角色定位彻底转变。按照欧盟的标准，每个月的使用者超过4500万人次被界定为大型平台。所以，法案的规制对象主要是"硅谷四巨头"，即Meta、谷歌、苹果和亚马逊，以及微软，但不以此为限。

“（欧盟官方）新闻稿中我觉得特别有意思的一点是，其借鉴了学习了中国的相关立法——从它的表述看，和中国的很多规定如出一辙，有的地方甚至可以说是直接照搬。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可指出，法案草案中提及的“线下违法在线上一样违法”（What is illegal offline should also be illegal online）原则，与中国正在执行的相关政策法规，如“互联网不是法外之地”在形式上存在高度共性。

许可指出，中国提到的“互联网不是法外之地”概念，指的是面对互联网的新型传播方法、服务方式和产品内生逻辑发生的根本性变化，线下传统以中心化管控和社会治理，被线上去中心或多中心化的治理模式所取代，而其中最典型的就是信息传播方式。

对于欧盟来说，治理信息传播方式的相关背景可以放在全球整体互联网的框架下，即以美国大型跨国公司所主张的言论自由与欧盟本土管辖权的冲突问题看待。

此外，法案中关于算法的规定，即新闻稿中提到的“超大型在线平台必须使其推荐算法的运作向用户保持透明，且这些平台还应提供‘不基于分析’的推荐系统”一点；与中国在《电子商务法》第十八条中率先提出的“电子商务经营者根据消费者的兴趣爱好、消费习惯等特征向其提供商品或者服务的搜索结果的，应当同时向该消费者提供不针对其个人特征的选择”，有相似之处。

“这反应了中欧之间对于平台治理的趋同性反应，”许可说：“当然，具体的差异也是很大的。”

许可认为，对于欧盟来说，相关法案（即数字服务法案和数字市场法案）的出台是为两个目标服务的：一是通过对美国超大型平台的规制去削弱其市场竞争力，推动本地中小企业得到发展；二是试图通过对美国超大型平台的规制，主张欧盟的数字主权。

“这两个问题在中国实际上都不存在，”许可认为，“所以要理性的看待欧盟的这两部法案——并不是说拿来主义，一定要去学——而且我们要注意到，实际上欧盟正在向中国学习部分立法经验，这其实是一个中国制度输出的过程。”

但许可也强调，欧盟的两部法案也有值得借鉴之处。一，可以借鉴对消费者保护的具体措施（如禁止平台对用户措以“暗黑模式”）；二可以借鉴欧盟如何监管跨国企业。

三、会产生什么影响？

一个被受访学者指出的事实是，当美国提出从反垄断的角度限制大型平台时，平台方一个反制的重点是，强调平台是保护隐私权的重要场所，数据一旦流通，平台将丧失对当事人数据信息的保护。

“我本来有一个保险柜，你现在让我把保险柜的门打开，谁都可以来取用——这不就麻烦了吗？”孙远钊通过打比方来说明这个问题。

他认为，大型平台“需要密切关注两件事”。

一是欧美两国规制不同可能带来冲突与冲击。“未来有的行为或操作在美国可以，在欧盟可能就不行。但因为涉及平台企业的总部都在美国，所以要看他们（欧盟）怎么去操作，彼此之间会将来要怎么互动。”孙远钊说。

二是相关数据的跨境流动。如果数据流动适用“各归一边”的地域原则，那可能意味着，虽然同为一个平台，欧盟方的所有的数据都不能够转到美国，只能留在欧盟处理。

“所以我们需要观察，这个法案会不会对于未来的全球产业链和全球化趋势产生影响。”孙远钊说。

吴沈括认为，数字服务法案对于建立一个安全负责、公平开放的数字环境来说，“是一个历史性的开端”。欧盟立法采取精确监管思路，将重点明确放在了在线平台的生态性治理上，通过建立起数字技术和数字应用的坚实信任框架，为欧洲提供了一个向全球倡导在线平台责任的机遇。在整体设计，法案强调事先将在线平台某些行为的负面影响降至最低，但同时也不排除欧盟通过现行竞争规则进行事后干预的权力，以此匹配欧洲“以公民为中心”的数字治理愿景。

孙远钊判断，此前的数字市场法案和数字服务法案的出台，就是要给欧盟执委会更多的工具或者武器弹药，让其对大型平台能够从事执法。

“经过这么些年的“让子弹飞”，的确有很多问题出现。”孙远钊认为，欧盟加强监管的原因在于，监管的底层逻辑即为“围堵”和“疏导”。而只有先确立“围堵”的原则和边界，才能在下一步确立“疏导”的规矩，“必须先划出红线。”

“虽然最终的文本尚未出台，但数字服务法案立法的方向已经很明确了——非管不可，但具体管到什么程度可能还需要一番博弈。所谓'恶魔藏在细节中'，必须等具体的法案文本出台后才能进一步研判，不过可以预期届时又会有相当激烈的争论（和各方的讨价还价）。”孙远钊认为。

“目前，还不知道这些法案对长远的市竞争究竟会产生何种影响。但有一点各国似乎已有高度的共识，就是已经到了对大型平台‘不能不规制’的时候，也到了不得不对其角色进行重新定位的时候。问题只是要做到什么程度。”孙远钊认为，数字服务法案肯定会对中国的大型平台产生影响，但具体影响有多大尚无法评估，还是要看中国企业在欧盟的运营情况。但可以预期，这部法案必然会引起全球性的关注。

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