数字乡村：一种治理陷阱？

文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：Susu，题图来自：视觉中国

炙手可热的概念

近日，中央网信办、农业农村部、工业和信息化部、市场监管总局会同有关部门制定了《数字乡村标准体系建设指南》（以下简称《2022标准指南》）。《2022标准指南》提出，到2025年，初步建成数字乡村标准体系，打造一批标准应用试点，形成标准支撑和引领数字乡村发展的良好局面。

这几年，数字乡村成为一个炙手可热的概念，仿佛“数字城市”或“智慧城市”已然是一个成功的经验，乡村也应当尽快步入数字化的轨道一般。在很多人看来，数字乡村向来就是一件非常美好的事情，至少可以缩减城乡之间所谓的数字鸿沟。

实际上，数字乡村建设已经提了很多年，而且政策级别也很高。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》（以下简称《2019战略纲要》）。2021年，中央网信办秘书局、农业农村部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅、工业和信息化部办公厅、科学技术部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅、国家乡村振兴局综合司七部门联合印发《数字乡村建设指南1.0》（以下简称《2021建设指南》）。

今年到现在，又出台了两份文件。1月份的时候，中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、科技部、住房和城乡建设部、商务部、市场监管总局、广电总局、国家乡村振兴局十部门联合印发《数字乡村发展行动计划（2022~2025年）》（以下简称《2022行动计划》）。8月份的时候，则出台了《2022标准指南》。

这些文件，从战略纲要到建设指南，从行动计划到标准指南，可谓面面俱到，十分周全了。在政策研究方面，我是一个实践派和审慎派，更看重实践效果而不是政策宣传，对所有看起来很美好的政策天然地抱持相对谨慎的态度。实际上，就是因为看重实践效果，所以会对美好政策抱持谨慎，因为有很多美好政策都没有美好效果。

数字治理能力？

什么是数字乡村？《2019战略纲要》专门做了一个比较粗糙的概念界定，即，数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。

除了概念，《2019战略纲要》自然也提到了美好目标：加快信息化发展，整体带动和提升农业农村现代化发展；建立层级更高、结构更优、可持续性更好的乡村现代化经济体系；建立灵敏高效的现代乡村社会治理体系，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。大体来说，数字乡村希望从经济体系和治理体系两个大的方向提升农业农村的现代化。关于乡村经济的发展前景，我本来就不太乐观，通过数字化的加持，能够多大程度上给乡村经济增加活力，我依然是怀疑的，后面我们找机会再专门讨论。

今天，我就集中讲讲数字乡村能给乡村治理带来什么影响。

《2019战略纲要》在第（六）点专门讲了“推进乡村治理能力现代化”，具体包括“互联网+党建”“推动党务、村务、财务网上公开”“提高村级综合服务信息化水平”“深化平安乡村建设”“互联网＋公共法律服务”“政务服务”等方面。

如果说这份文件只是大略提出了这些内容，后面的几份文件则有针对性地对这几项内容展开详细的论述，特别是《2021建设指南》涉及的内容，在《2022行动计划》和《2022标准指南》中都有几乎一致的论述。因此，接下来我将以《2021建设指南》为基础，对数字治理能力的可能性做出评论。

一种数字游戏？

首先是“智慧党建”。《2021建设指南》提出，要提高县级、村级党建工作的一体化、智能化、信息化水平，并通过数据分析手段，及时跟踪了解基层党建工作进展，不断提升党建管理效率和科学化水平。……重点解决农村党组织分散、党员流动性大的问题，实现农村党务管理应用场景智慧化。

党建引领治理，因此把党建放在首位，这是意料之中的。但是一提到“智慧党建”，总让我感觉有些不适应，大概是我已经落伍了。只是常年在农村调研，我的感受是，党建确实非常重要，但是乡村党建的核心问题不仅仅是了解党员的信息（这是容易的），而是如何真正提升党员走群众路线的能力。

目前来看，很多地方搞所谓的智慧党建，根本无法回应党建的核心诉求，最终无非是走向党务报表化、文牍化和形式化。乡村党建耗费大量人力财力，却无法转化为有效的基层治理能力，成了一个空转的文字游戏和数字游戏。

第二是“互联网+政务服务”。《2021建设指南》提出，基于全国一体化政务服务体系，通过扩大涉农政务服务事项网上办理比例，部署乡村基层政务服务中心、站点等方式，推动政务服务向乡村延伸，实现涉农政务服务“网上办”“马上办”“一网通办”。

关于政务服务这一点，我在之前的几篇评论有专门的论述。整体来说，很多地方以便民之名，将大量的行政工作下沉到农村，却没有配套相应的人力财力，结果导致村级治理的行政化。看起来，政府与村民的关系变近了，实际上干群关系反而疏远了，因为干部主要是完成上面的考核任务，坐在办公室“服务”逐渐成了一种常态。

目前来看，乡村数字化并没有让政府更了解农村农民，反而可能更生疏了。虽然政府掌握了一些数据，且不谈这些数据的真实性，但是农村农民是活生生的，只有频繁的接触和互动才能和他们建立深厚的感情，才有可能真正了解他们，为他们所接受。

礼物，还是围墙？

第三是网上村务管理。根据《2021建设指南》，网上村务管理主要包括村务财务网上公开、“互联网+村民自治”等内容，通过互联网平台公开村务财务信息、征集村务决策意见、接受群众监督。

通过互联网公开信息、征求意见、接受监督，这自然是好的。但是这些信息化手段只能作为辅助性的措施，更重要的还是要多一些面对面的讨论和参与。为什么呢？一方面，很多村民的数字化素养并不高，很难有效地在线参与；我们不要总是以城市的标准来要求乡村，否则数字化就不是一种礼物，而是一道高高的围墙。另一方面，更重要的是，数字化参与具有延迟性、非对称性、容易极化等问题，不利于乡村治理的有效展开。

所谓延迟性，是指对话的信息难以及时得到反馈，有时候反而加剧了群众的焦躁情绪。

所谓非对称性，是指由于技术、时间等要素的差异，在网络上呈现出来的对话更有可能造成双方的信息不对等，强势一方的信息流往往会掩盖另一方的信息。

所谓极化，是指网络参与的积极分子往往是有意见的少数，多数人没有意见也不会发出声音，因此容易导致问题的极端化或失真。

在基层，我们还是需要更多的面对面交流，就是争吵也可以。

见面，还是不见？

第四是基层综合治理信息化。根据《2021建设指南》，主要包括基层网格化治理、社会治安综合治理信息化和法治乡村数字化等内容；通过将互联网、大数据等新一代信息技术与基层综合治理深度融合，构建立体化基层综合治理联动体系，实施网格化服务管理，提升基层综合治理的“预测、预警、预防”能力，为农村基层预防风险、化解矛盾、打击犯罪和保障农村居民安全等提供有力支撑。

需要指出的是，充分的信息固然重要，特别是在预测、预警、预防等方面能起到好的作用。但是一方面，基层综合治理的信息化需要巨大的成本，村干部为了收集这些信息反而会耽误本职工作，本末倒置。

大家都知道充分信息的价值，但是很少有人去考虑充分信息的成本，毕竟信息不会自动跑到你的电脑里面，特别是对于复杂多变的乡村治理，涉及的数据更不可能通过自动化的方式采集，多数都离不开人工采集。谁来采集呢？自然是村干部。结果，为了获得充分信息，村干部整天忙于采集信息，哪有时间做什么群众工作？

另一方面，如何处理技术路线和群众路线的关系，始终是一个难题。在讨论数字乡村的时候，我们必须经常反思一个根本问题：技术进步到底是加强了人与人的关联，还是让每个人活成了孤岛？如果数字乡村能让大家都不需要见面就把治理工作搞好，这到底是好事还是坏事呢？

美丽的陷阱？

第五是乡村智慧应急管理。根据《2021建设指南》，主要包括乡村自然灾害应急管理和乡村公共卫生安全防控等内容，通过物联网、云计算、大数据和人工智能等新一代信息技术，对突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复进行管理和处置，实现灾情有效预防、应急事件迅速解决、应急资源高效利用，最大程度保证乡村居民人身和财产安全。

我一直强调，一个好的应急管理体制，核心在于完善的常规治理体制，以及常规治理体制能够迅速转化为应急管理体制。我们现在的问题是，本来能够通过常规治理体制得到解决的问题，却要采取各种临时性的应急管理方法，非常不合理。另外，常规治理体制和应急管理体制之间也很难进行有效的转化，导致各种重复建设和资源浪费。

对于常规治理体制来说，数字化的关键在于打通条块之间的信息壁垒，虽然提了很多年，目前来看依然没有做得很好。例如疫苗信息，省际之间都不通，村民在外省打了疫苗，app上竟然没办法跨省同步信息，需要村干部逐一打电话确认，一直打到村民烦不胜烦，干脆把村干部拉黑。信息没办法跨省同步，这显然不是技术的问题。

数字化到底好不好呢？当然好。但是我们需要搞清楚，数字化的目的、成本和风险。如果数字化没有服务于一个靠谱的目的，数字化的成本过高（除了财力，更主要的是大量牺牲村干部的时间），数字化的风险没有应对方案，那么数字乡村就不可能转化为基层治理能力，反而有可能形成一个又一个的治理陷阱：看起来美好，掉下去却很难爬出来，慢慢地动弹不得。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：Susu