上海四大新城，能否成为全球功能性节点城市？

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：刘奇洪 江苏省张家港市委党校特聘专家，头图来自：视觉中国

上海四大新城嘉定、松江、青浦、奉贤作为上海大都市圈第一圈层，将通过打造科技创新功能节点，发展成上海大都市圈第四层次——全球功能性节点城市。

其中，嘉定围绕汽车全产业链，形成以高新技术产业为先导，先进制造业和现代服务业为支撑的产业格局；松江以G60科创走廊为战略支点，驱动“松江制造”迈向“松江创造”；青浦发挥长三角生态绿色一体化示范区的带动作用，打造“科技成果一流转化高地和技术服务中心”；奉贤放大美妆产业优势，建设生物医药全球创新创业基地。

目前，嘉定、松江、青浦、奉贤还只是上海主城区的卫星城，不足以成为独立的全球综合性节点城市，要从卫星城转变为具有反磁力中心功能的“新城”，四大新城应该在哪些方面发力？

一、现实与目标的差距

“十四五”时期，上海确定了嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五个新城作为重点支持发展的新城，要求“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”，功能定位是独立的综合性节点城市。后因南汇新城作为上海临港新片区核心，升格为上海大都市圈第二层次——综合性全球城市，因此，作为上海辖区内的全球功能性节点城市就剩下嘉定、松江、青浦、奉贤，在数量上也正好与江苏、浙江达到平衡的各四个。

作为大上海重要组成部分的四大新城，嘉定、松江、青浦、奉贤分别在地铁11号线、9号线、17号线、5号线的带动下，一方面加强了与主城区联系，另一方面享受着地价升值。

但由于上海四大新城的邻居是中国县市“天花板”，尤其江苏昆山、太仓与嘉定、青浦之间隔了一条明显的经济发展“陷落带”，上海想依靠四大新城独立发挥辐射功能，现实与目标仍有差距。

世纪之交通过的《上海市城市总体规划（1999—2020）》，提出了“新城”的概念，并确立了上海“中心城——新城——中心镇——一般镇”四级城镇体系。其中，“新城”作为上海城镇体系重要一环，选择的是区（县）政府所在城镇、依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市，总共规划了宝山、嘉定、松江、金山、闵行、惠南、青浦、南桥、城桥及空港新城、海港新城11个新城，人口规模一般为20~30万人。

此次规划的新城，数量多，但单个规模小，不足以达到分流人口和产业的目的。上海市“十一五”规划纲要，撤销了空港新城和惠南新城，留下9个新城正好与上海9个郊区县一一对应。然而，这种新城规划与行政建制的对应，虽兼顾了地方利益，但也使得新城与中心城、新城与新城之间不易实现统筹发展，同时闵行、宝山两大新城与主城区连为一体，相对独立空间不复存在，因而，上海市“十二五”规划纲要又把新城数量由9个压缩至7个，撤销了闵行、宝山两大新城，同时嘉定、松江两大新城被要求建设长三角地区综合性节点城市。

在上海市“十三五”规划纲要中，南汇借力临港新片区、青浦凭借旅游休闲功能、奉贤（南桥）依靠化工产业集群，综合性节点城市功能逐步明确，于是，松江、嘉定、青浦、奉贤（南桥）、南汇一同被定位成“长三角城市群综合性节点城市”，上海新城数量由7个减至5个，五大新城正式写进了2017年获批的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，又由于南汇新城列为上海大都市圈第二层次——上海临港新片区核心，作为上海大都市圈第四层次的新城又减少为嘉定、青浦、松江、奉贤四个。

四大新城中，除了嘉定的汽车产业为上海地标性产业外，松江、青浦、奉贤的产业发展并不突出。松江的电子信息、装备制造、生物医药等产业虽有一定规模，但产业特点并不显著；地处沪苏浙交汇的青浦，不经意间成为了中国最大民营快递业集聚区，集中了中国快递业最多头部企业总部，但土地资源短缺限制了进一步发展；奉贤的美妆产业虽有起步，能否成气候存疑；嘉定汽车以外的智能传感器及物联网、在线经济等产业已起步，但似乎没成气候。分布于四大新城的“多、散、小”传统产业依然占居相当大比重，尤其镇级产业集聚区集中了大量中小制造企业和仓储企业。

在功能上，嘉定被赋予了市级科教功能和新能源智能网联汽车产业发展功能，同时嘉定江桥纳入虹桥国际开放枢纽区；松江被赋予了市级科教功能和G60科创走廊起点；青浦因处于沪苏浙交汇和具有江南水乡古镇特色被赋予长三角生态绿色一体化发展示范区，同时青浦徐泾、华新（部分）纳入虹桥国际开放枢纽区；奉贤因金汇港以东、大治河以南划入为上海临港新片区，因此，奉贤一方面作为上海临港新片区城市依托，另一方面也是金山化工区的城市依托。

就总体而言，嘉定、松江、青浦、奉贤四大新城离“产城融合、功能完备、职住平衡、交通便利”独立的综合型节点城市定位依然差距甚远，发展依然走的是TOD（“地铁+房地产”）模式，且社区教育、生活服务、医疗卫生、管理服务及金融邮政等基础公共服务设施供给不足，与上海主城区差距甚远，尤其青浦、奉贤远不足以成为“反磁力吸引中心”，表现结果依然是土地城市化快于人口城市化和产业城市化。

二、四大新城能否成为独立的全球功能性节点城市？

上海四大新城与过去发展卫星城不同，强调了“独立”，也就是对上海主城区而言能够产生“反磁力”，同时作为上海大都市圈第一圈层，对上海大都市圈其他区域又能产生吸引力，但事实上“四大新城”成为独立的全球功能性节点城市仍有待发展。

1. 嘉定

嘉定，秦汉娄县（娄邑）辖地，隋唐昆山县辖地，均属现昆山辖地；宋宁宗嘉定十年（1217年），以年号为名，嘉定设县；明清，嘉定为太仓州管辖。清初，嘉定军民抵抗满清，嘉定惨遭“三屠”，元气大伤，后江苏、安徽其他地区人口填充，嘉定人口、经济得以恢复；又因长江挟带泥沙导致嘉定陆地不断东延、北扩，清雍正二年（1724年）析东面辖地为宝山县。现嘉定大体上以浏河（娄江）与江苏太仓为界，以吴淞江与青浦、闵行为隔，东为宝山，东南与上海主城区（长宁、普陀）接壤，且成为虹桥国际开放枢纽区重要组成部分。

嘉定与江苏太仓、昆山不仅历史关系悠久，而且因为地缘相近，嘉定成为上海经济向江苏辐射重要“桥头堡”，G312、G204、G2/G42、G15/G4221、京沪铁路、京沪高速铁路、南沿江高速铁路、沪苏通铁路等均由嘉定境内穿越而过。

在上海郊区中，嘉定被赋予了较高的功能定位：一是把上海重要产业汽车产业布局嘉定安亭，使得嘉定形成了汽车全产业链布局，尤其20世纪后20年，上海大众汽车凭借一款“桑塔纳”车型赚得盆满钵满，现上海汽车产业由嘉定安亭一统天下发展为三分天下（嘉定安亭——上海大众、浦东金桥——上海通用、临港新片区——上海特斯拉），但嘉定安亭还是凭借汽车全产业链和新能源智能网联汽车成为上海最为重要汽车生产基地。

二是嘉定为上海重要的科研基地，1958年嘉定就定位为“上海科学卫星城”，集中了中国科学院、中国电子科技集团、中国核工业集团、中国航天科技集团、上海汽车集团直属研究机构，在计算机、智能传感器及物联网、光电技术、硅酸盐材料、核工业、航天技术、新能源智能网联汽车、声学技术等领域居于领先研究水平。

三是嘉定为上海定位大学城，拥有同济大学、上海大学两个校区，每年能够为嘉定提供大批高质量技术人才。

四是嘉定进入全域高质量产城融合发展阶段，江桥虹桥国际开放枢纽区、安亭汽车城、南翔铁路物流枢纽和高端医疗集聚区、嘉定科教新城支撑了嘉定全域高质量城市化。

在上海四大新城中，嘉定似乎最具备独立的综合型节点城市功能，然而在上海大都市圈人口通行最便捷的城际轨道交通网络中，虽然规划和建成了环嘉定高铁站群（宝山站、太仓站、太仓南站、昆山南站、上海西站、上海虹桥站），但嘉定没有城际轨道交通节点，连接嘉定与上海主城区呈“九曲十八弯”的地铁11号线只不过是通勤族代步工具，对外出行不便还是嘉定新城最大短板。

2. 松江、青浦

松江、青浦是上海的“根”，青浦崧泽文化、松江广富林文化记录了上海最早的人类活动，唐宋时期位于青浦的青龙港（白鹤镇）记录了上海港开港历史，唐宋华亭县到明清松江府，再到近代上海特别市，显示青浦、松江在上海发展过程中具有特殊地位。

松江集中了上海东华大学、上海外国语大学、上海对外经贸大学、上海工程技术大学、上海立信会计金融学院等高校；沪苏湖高速铁路与沪昆高速铁路在松江汇合并设枢纽站，松江新城成为G60科创走廊起点，并被赋予了科技创新策源地功能；在产业发展方面，松江以电子信息、装备制造、生物医药为发展方向。青浦金泽、练塘、朱家角西部诸镇，因处于沪苏浙交汇和具有江南水乡古镇特色，与江苏苏州吴江、浙江嘉兴嘉善被赋予长三角生态绿色一体化发展示范区；青浦徐泾、华新（部分）因纳入虹桥国际开放枢纽区，以电子信息、装备制造、快递总部、会展商务等产业为主。

松江、青浦地处连接太湖与黄浦江水路要冲，尤其青浦淀山湖还是上海2500万人“大水缸”。如果说长江要“共抓大保护、不搞大开发”，那么黄浦江上游尤其连接太湖与黄浦江水路要冲两岸，更应以“不开发”为原则，一切以“做减法”为核心。

事实上，青浦东为虹桥国际开放枢纽区，西为长三角生态绿色一体化示范区，处于中间的青浦新城城市功能处于相对弱化状态。松江，历来为上海通往浙江的门户，沪昆高速铁路松江南站成为了上海西部门户站，沪苏湖高速铁路在松江与沪昆高速铁路交汇，使松江南站更成为上海西部枢纽站，也进一步强化了松江作为G60科创走廊战略支点作用，但如何驱动“松江制造”迈向“松江创造”，成为科技创新功能节点城市，松江科教资源并不相配。

一方面，松江缺乏上海乃至全国顶级的科研机构，离科技创新策源地差距甚远，另一方面，松江大学城优势专业与松江城市定位并不匹配，松江大学城优势专业偏重于外国语（上海外国语大学）、法律（华东政法大学）、外贸（上海对外经贸大学）、纺织（东华大学）、财经（上海立信会计金融学院）和工程技术应用（上海工程技术大学），缺乏产业共性研究和基础研究人才培养。

3. 奉贤

奉贤置县始于清雍正四年（1726年），历史相对短暂，没有松江、青浦、嘉定的历史遗存、文化遗产。奉贤不是上海曾经重点规划的“产业三角”（嘉定安亭汽车、宝山钢铁、金山石油化工），传统产业大多是上海边缘产业，而比奉贤还远的金山则是上海石油化工、精细化工重点发展区域。黄浦江把上海大陆部分分成两部分，曾经位于浦东的郊区县川沙、南汇合并成国家级新区——浦东新区，奉贤尽管也属于浦东区域，其中，大治以南、金汇港以东区域列为上海临港新片区，但真正发展还有待时日。 

奉贤以南桥镇为核心，在上海大都市圈产业规划中，希望放大美妆产业优势，建设生物医药全球创新创业基地。美妆产业与生物医药及医疗器材产业密切相关，奉贤相邻的上海临港新片区、松江新城均以生物医药及医疗器材产业为主导产业，除了有较大发展空间外，介于时尚产业与生物医药产业之间的美妆产业，奉贤发展优势似乎不太明显。

三、上海“四大新城”如何发展？

上海“四大新城”真正能够通过吸引人才/人口、疏解主城区产业、分流主城区功能，做到“独立”发展的，首推嘉定和松江。

奉贤一半区域列为了上海临港新片区，上海临港新片区依托于南汇新城，推进“产城融合”发展，很显然，远远不够。上海临港新片区奉贤区域，只有依靠奉贤新城，与上海临港新片区配套发展，才能做到“产城融合”发展，奉贤应该围绕上海临港新片区产业发展引进相关科研机构和高校。在产业选择上，一是为新能源汽车整车企业上海特斯拉配套，奉贤新城发展汽车零部件产业，二是美妆产业向上海临港新片区生物医药产业靠近，既走时尚产业之路，更走高科技产业之路。

嘉定最大短板是对外交通。能否把环嘉定高铁站群为我所用，而不是因高铁站“虹吸”作用沦为腹地，应以嘉定新城为核心，谋划嘉定新城地铁枢纽，以最短的直线距离连接周边高铁站，在嘉定新城形成“十”字形地铁枢纽。

松江应以加强科教资源为重点，引进全国乃至全球一流科研资源和高校资源，真正使松江成为G60科创走廊科技创新策源地，重点发展新一代信息技术、生命健康产业、大数据等前沿产业，以前沿产业共性技术实现“松江创造”和“松江智造”。

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：刘奇洪 江苏省张家港市委党校特聘专家