美国债务荒诞剧

本文来自微信公众号：秦朔朋友圈 （ID：qspyq2015），作者：贾铭，头图来自：《大而不倒》剧照截图

5月15日，财长耶伦再次警告，除非国会提高或暂停联邦债务限额，否则财政部最早可能会在6月1日前用完现金，导致债务违约；

5月16日，拜登与众议长麦卡锡会晤后，双方均表示，尽管分歧仍然很大，但看好可能在未来几天内达成新的债务上限协议。

近几年，美国的联邦债务上限戏码不断上演，且剧情的紧张程度愈加激烈，几次都是在现金耗尽的前一天，参众两院才同意新的债务上限协议。

而全球的市场参与者明明知道协议最终大概率会达成，但还是不得不聚精会神看两院表演，生怕两院哪次真闹掰了，给金融市场带来灭顶之灾。

什么是债务上限？有何影响？为什么逐渐沦为两党博弈的工具？未来将如何演变？

一、美国债务的历史缘由

首先，我们需要了解美国政府债务上限的由来，以及为何频频逼近上限。

1. 债务上限

美国宪法（Article I Section 8）对联邦政府的财权有着严格的限制，政府的年度财政预算以及借款需经由国会审议和决定。

在一战以前，国会经常授权财政部就某一特定目的进行借款。例如修建巴拿马运河等。国会会明确财政部可用的借款工具，并针对发债利率、期限、债券赎回等细节进行规定。

如果是战时的战争借款，国会的规定会更为松散，财政部的自主权会更大。

总体来说，财政部的每一笔借款，都必须逐笔经国会审议批准，但审议批准通常是流程性的，基本上只要白宫想发债借钱，国会都会照单全批。

债务上限始创于1917年。

为了简化流程，给财政部融资提供更大的灵活性，国会颁布了《第二次自由债券法案》（Second Liberty Bond Act of 1917）。该法案规定，国会不再逐笔对每笔债务审批，而是采用债务上限的形式，对各类债券的发行总量进行控制。

换句话说，国会给联邦政府设定一个举债总额，只有在债务总额内，不再具体过问每一笔支出的去向。

实际上，债务上限既控制了债务总量，又简化了发债流程，还间接促使政府发债时对债务用途进行审慎规划，发挥了一定的财政审计职能，算是一举三得。

因为联邦政府的年度财政预算支出，在前一年已经由国会审定通过，是确定的。所以，债务上限并不影响预算支出或赤字水平，提高债务上限仅仅是允许联邦政府有途径筹集足够的资金，来满足过往财年已经产生的法定支出。

2. 债务组成

当财政支出大于收入，即产生债务。债务是一种资金募集方式。联邦政府债务可以分为政府间债务和公众持有债务两部分。

政府间债务是指联邦政府向其他联邦或公共机构所借的债务，如社会保险信托基金等。联邦政府向这些机构发行债券，将机构多余的资金筹集到财政部手中，并对借入款付息。

近几年来看，政府间债务规模约占总债务的28%。其中，社保基金等信托基金约占50%，退休金占36%左右。因此，如果美国发生债务违约，会直接影响其国内民众的社会保险金和退休金发放。

公众持有债务包括外国政府和机构投资者债务（即外债）、美联储债务、以及共同基金、私营养老金和储蓄类国债。

公众持有债务占总债务的大头，约72%。其中，外债将近42%，最大的债权国是中国和日本。此外，美联储也持有23%的美国国债。美联储购债，有利于压低利率，可以减轻联邦政府的债务付息压力。

3. 债务飙升

与很多人的印象不同，美国债务并非是一直上升的。

在20世纪70年代以前，除了二战期间因战争筹款而债务上升之外，大部分时间债务都处于一个较低水平。

80年代里根就任总统后，美国的债务规模出现明显上升；90年代到克林顿时，短期又有回落。真正的只升不降，出现在小布什时期以后。

在里根之前，联邦政府奉行平衡预算策略（即收支大致相等，严格控制赤字率）。

但是，70年代里根上台时，面临中东战争导致的石油危机，国际原油价格从1973年初的每桶不到3美元，涨到年底的12美元左右。

美国经济先通胀后滞涨。里根在时任美联储主席沃尔克的支持下，采取了供给学派的理论：

• 第一，用高利率为主的货币紧缩政策遏制高通胀；

  
  

• 第二，减税以刺激消费；

  
  

• 第三，削减支出，以保持财政平衡；

  
  

• 第四，小政府主义。

里根政府的刺激政策总体上是成功的，巨大的减税和美联储在遏制通胀中的雷霆手段，有效提振了居民消费，使得美国经济安全度过了滞胀。

但是，削减支出以保持财政平衡的目标却彻底失败。社会福利开支仅削减了一小部分，随后即遭遇了国会的阻力，社会公共服务项目下放州政府（可以减轻联邦政府的支出负担）的努力也失败了。此前的越战、美苏竞争，又双双加剧了国防支出。

里根任期的成绩单是任期内录得了年均3.2%的经济增速，但留下巨额债务。继任者克林顿在任期内延续了里根时期的经济正增长，并通过增税减支，进而实现了财政盈余。

但到小布什时期，连续120个月正增长的美国经济，内生动力逐渐消退，美国经济又开始面临高失业和低增长。为了刺激经济，小布什在格林斯潘的支持下，仿效里根，再次实施减税（税改后，美国的个人所得税税率降至二战后最低）。

除了减税，克林顿时期被削减掉的社会福利，也重新被逐步纳入预算支出。“9·11”后，小布什开始接连反恐，打响阿富汗战争、海湾战争、伊拉克战争，国防支出连年创新高。

不管出于何种原因，小布什任期内，美国的社会福利支出和国防支出连年上升，财政收入占比却连年下降，一升一降间，克林顿攒下的家底飞速耗尽，债务重新高增。

到了奥巴马政府，为了应对前任金融自由化引发的金融危机，奥巴马在2009年初签署一揽子刺激计划，涉及医改、基建、教育、税改等多个领域。经济刺激尽管扭转了美国的经济衰退，但也使得本已规模巨大的财政赤字和联邦债务变得更加不可控。这也直接导致了奥巴马任期内出现两次债务危机——2011年债务危机导致美国主权信用评级首次被下调、道琼斯工业指数暴跌；2013年再次触发债务上限，导致联邦政府非核心部门关门半个月。

到了我们熟悉的特朗普任期，特朗普继续推行财政刺激，财政赤字和债务规模当然继续延续上升势头。

但事实上，特朗普上任初期，美国经济已经开始进入扩张周期，是否应该继续推出刺激计划，实在是值得商榷，美国国内也有分歧。比如，当时国会两院均由共和党控制，但特朗普的基建计划却并没有得到积极响应，其美墨边境墙计划更是几乎招致普遍反对，也因此导致政府关门长达35天，刷新政府关门的最长纪录。

新冠疫情暴发后，美国开始实施债务上限暂停，大规模举债增加财政支出。2021年7月31日，债务上限暂停到期后，美国法定债务上限已由新冠暴发前的约22万亿美元升至28.4万亿美元。

二战以后，美国债务上限已经调整过100多次，至少有8次引发债务危机。

1917年，美国的债务上限为115亿美元。到目前，美国债务上限已经提高至31.4万亿美元，较1917年增长超过2700倍。

二、债务上限的应对方案

1. 临时性措施

如果联邦政府触及债务上限，财政部即进入债券停止发行期。

此时，国会授权财政部临时采取“非常规措施”来维持联邦政府短期内（通常是几个月）的正常运转，并进行两院磋商，以决定是否提高债务上限。在参众两院达成一致后，经国会审议通过的议案递交总统，总统签字后，新的债务上限则正式生效。

如果总统否决，国会就需要重审，或以三分之二多数推翻否决，或修改法案达成一致。而如果两党最终不能就债务上限问题达成一致，则美国联邦政府将面临债务违约风险。

非常规措施包括停售地方政府和州的系列债、减少对邮政退休人员健康福利基金和文职员工退休及残疾基金的投资；暂停“外汇稳定基金”的再投资；暂停政府证券投资基金的再投资等。

上述四项非常规措施中，暂停发行州和地方政府系列国债无法增加联邦政府额外的举债空间，但可以减少现有的资金消耗；其他三项措施本质上是政府内部的债务转换和腾挪，可获得新的举债空间，但空间有限。

还有一项临时性措施“铸币以增加TGA账户余额”：根据法律，财政部具有5000亿硬币的铸币权，所以，财政部可以通过铸造硬币存入美联储TGA账户，获得5000亿现金余额。但这种方法实在是过于极端，且会影响市场情绪和通胀预期，基本不可能被使用。

如果上述临时性措施可以取得的资金全部耗尽，财政部无法再履行所有支付义务，出现国债的违约，即被称为“X-date”。

2. 中长期措施

除了临时性措施，中长期措施包括以下三种。

• 第一，提高债务上限。即国会两院磋商新的债务上限额度，达成一致后交总统签署成法案——这也是最常规的解决方式。

• 第二，暂停债务上限。这实际上是两院在规定期限内无法达成一致而采取的一种折中方案，即不规定发债限额，而是设定一个到期日，在到期日前财政部可以根据债务偿还需要新增发债，事后债务上限重新设置为“原有债务上限+暂停期间新增发债额度”。这种方式在2013年之后较为常见，例如特朗普政府时期，2019年8月2日美国政府债务上限被暂停两年，至2021年7月31日到期。

• 第三，改革债务上限制度。债务上限制度的初衷是简化发债流程并同时限制政府的过度支出。

但实际上存在三方面的问题：1、限制过度支出的作用有限；2、当两院由共和党和民主党分别控制时，由于理念和利益不同，债务上限容易成为两党博弈的角斗场；3、与法理不太相符。

国会同时具有财政预算审议权和借债审议权，但债务支出的用途通常是年度财政的预算内支出，这实际上意味着国会对同一笔支出进行二次授权。

不过，改革债务上限制度的可能性极低，历任总统都没有明确提出过寻求改变法案。

而且，美国宪法第十四条修正案（Fourteenth Amendment， Section4）提出“对于法律批准的合众国公共债务的有效性……不应受到质疑”。法学界对此的一种解释是，宪法赋予了总统支付所有债务的权力。但这种司法解释也从未被实践过。这也可以一定程度上反映出，美国总统寻求债务体制变革的动力和能力都有限。

三、债务上限与党争交织

近年来，债务上限几乎每年都会爆发一次，并且每次债务上限危机的解决大都经历了漫长的过程，主要是因为共和党和民主党对待联邦债务的态度有本质的区别。

• 共和党信奉保守主义，更倾向于缩减政府开支、减少财政赤字，在政策上倾向于反对征税，提倡削减支出；

• 民主党信奉自由主义，认为刺激政策能提高总需求，倾向于增加政府开支、扩大财政赤字，在政策上主张增税，反对削减支出。

鉴于两党经济理念的巨大差异，每次债务上限最终解决的背后都伴随着复杂的博弈和利益交换。双方均会在对方执政期间想方设法阻碍债务上限的提高，同时给对方扣上“过度支出”的帽子，以期在下期选举中赢得优势。

不难看出，由于财政支出理念的差异，当民主党为执政党且国会分裂时，两党达成协议的难度更大。

本轮债务危机，面临的恰恰是民主党执政，且国会参众两院分别由民主党和共和党控制。并且，2023年初选举时，虽然共和党赢得了众议院的多数席位，但在众议长人选上有较大分歧。

麦卡锡为了当选众议长，曾经承诺，在提高债务上限的立法中加入大幅缩减开支的条款，并同时表示，众议院中的任何一人可以在任何时候发起罢免他的强制投票。

这就意味着麦卡锡，不得不坚持大幅削减开支，以遵守承诺，让步空间很小，否则将面临不信任动议，被共和党罢免众议长职位。

现在的美国债务上限的焦点并不在于“是否提高债务上限”，而在于是“无条件提高债务上限”，还是“有条件提高债务上限”。

共和党主张提高债务上限的同时，大幅削减未来10年的开支。4月19日，麦卡锡已经发布了他的债务上限立法草案《限制、储蓄、增长法案》，要求联邦政府大规模削减政府开支、废除《通胀削减法案》的部分内容（尤其新能源补贴）、 废除学生贷款豁免、撤销未使用的Covid-19救助金等，并在4月26日获得众议院投票通过（如果要生效，还需要参议院超过2/3多数表决通过）。

但民主党希望达成一个“干净的”债务上限协议，不附带任何开支削减要求。因此，该法案几乎不可能在参议院通过。白宫也明确表态拜登不会签字。

随后，众议院的民主党启动了提高债务上限的“放行请愿”程序，这个程序可以绕过麦卡锡，直接将提高债务上限的草案提交全院表决。但是请愿生效要获得218名众议员支持，但目前众议院由213名民主党和222名共和党组成，想要获得额外5名共和党的支持难度极大。

四、债务上限的深层次问题

债务上限的深层问题在于税收、支出、债务的三角困局。

从里根到特朗普，除克林顿任期外，美国的经济扩张必然伴随着财政赤字和债务规模的扩张。经过几十年的发展，债务存量和增速居高不下，利息偿还负担越来越重，遑论本金。

如果想削减赤字或压降债务规模，则必然要在增税或减支中二选一。无论哪一项，对总统来说，都是艰巨且痛苦的。

美国实行分税制，联邦、州、地方政府三级税收各自征管，主要课税税种不同。个人所得税和社会保险税是联邦政府的主要收入来源，分别占比50%和36%左右。

企业所得税（7%）、消费税、遗产及赠与税、关税等也是目前联邦政府的主要课税税种。州以及地方政府的主要收入则是各州各自征收的财产税、所得税、消费税等以及来自于联邦政府的转移支付。但由于连年减税，最大的收入来源——个人所得税的税收增速，连年下降。

而且，近几十年，历任总统的竞选口号几乎都包括“减税”和“增支”。

如果盲目削减联邦在社会福利方面的支出，必将招致在野党以及选民的反对，增税也必然会招致选民不满，同时也会对总统自身在白宫的政治生涯造成负面影响。

接替里根的老布什未能赢得第二任期，很重要的原因就在于，他选择了提高税收和削减支出来应对里根留下的赤字和债务问题，未能出台经济激励政策以应对衰退，招致选民不满。

而财政支出实际上也没有太大的压缩空间，诸如“美墨边境墙”等支出，虽然可以削减，但实际上占比极小，杯水车薪。

联邦政府的法定支出主要包括社会保障、医疗保险、收入保障、退休金和伤残金等社会福利项目支出，约占全部经常性支出的65%左右。

未来随着人口年龄结构的变化（根据美国国会预算办公室的推算，到2048年，65岁以上的人口占比将到达22%），社会福利支出压力将显著加大。届时，债务占GDP的比重或将超过150%。

五、债务上限可能的影响

债务上限的谈判可能会有三种情形。

• 情形一：达成新的债务上限。无论是“干净”上限还是双方各退一步达成有条件的上限，都意味着危机解除。越早达成上限，对金融和经济的影响越小。

• 情形二：达成暂停债务上限。这样可以短期避免违约，给市场以喘息之机，也给两党更多的磋商时间。但缺点在于，危机只是延后而未被解除，市场未来还将再次经受一轮危机扰动。

• 情形三：未达成协议导致违约、请愿程序通过、总统动用宪法修正案直接授权财政部支付债务。

情形三实际上包括三种小情形，但每一种都很极端，几乎不可能发生。

具体影响或许包括以下几种：

• 第一，资本市场波动，主要是市场出于违约风险的担忧，导致短债收益率上升、美元贬值和股市下跌。美债收益率升高意味着联邦政府所需支付的债务利息规模也会进一步升高。

• 第二，影响美联储的政策选择。美联储的加息节奏可能放缓，降息预期可能会进一步提升。

• 第三，财政政策空间收窄。政府将缺乏足够的财政流动性来应对突发的经济金融危机。

• 第四，经济衰退。利率飙升将波及整个经济，影响消费和投资。企业信心受挫，进而大规模裁员，导致失业率快速上升，消费也将受到严重打击。

• 第五，在协议达成前以及协议达成后，财政部操作TGA账户，可能会对市场流动性产生一定的扰动，但由于TGA的总额有限，对市场的流动性影响也将有限。

• 第六，长期来看，削弱美元信用。

• 第七，考虑到美国经济的衰退预期、银行业危机尚未完全过去，债务上限谈判对经济还存在可能的不确定影响。

六、总结

尽管财长耶伦警告，财政部可能在6月1日耗尽所有现金而导致国债违约。但实际上，即使债务上限协议未能在X-date之前达成，根据2011年和2013年“联邦公开市场委员会记录”披露的为应对债务上限危机而制定的计划，美债在短期内也将如数还本付息。

退一步讲，哪怕总统动用强制还款权，也不会任由美债违约。

耶伦作为饱经考验的金融老将，高喊“没钱了”，其实也是她作为财长的工作之一。

债务上限协议从一个法定的举债约束政策演变为两党博弈的战场，且近几年频繁上演，市场上的看客们其实或多或少都有点疲惫，但架不住两党的争斗对金融市场产生扰动，直接关系到各位的钱袋子。

所谓神仙打架，小鬼遭殃也不过如此。所以，甭管你愿不愿意，都得绷紧神经陪着他们玩。

但值得注意的是，法律规定的“债务上限”可以突破，但“豆芽不能长到天上”，美债的真正上限何时到来呢？

债务上限博弈，甚至已经演变为“胆小鬼游戏”——新的协议几乎总是在X-date的最后一刻才达成，这体现的深层次问题一方面是美国内部不同利益集团和阶层的分歧加剧，另一方面实际上也是选民对民选官员的绑架。

未来美国将如何跳出这一窠臼？

参考资料：

1.中信明明，如何看待本轮美国债务危机？

2.董琦、郭新宇，美国本轮债务上限将如何影响市场

3.董琦、郭新宇，美国债务上限十问十答

4.张静静等，两院分裂如何影响美国债务上限？

5.张启迪，美国债务上限危机的由来、发展及影响

6.钱思韵、朱启兵，美国税收、支出、债务的财政三角困局

7.王有鑫、左粟民，美国政府债务上限约束及财政可持续性研究

本文来自微信公众号：秦朔朋友圈 （ID：qspyq2015），作者：贾铭（青年经济学者。研究领域为行为与实验经济学，关注宏观经济、政治经济、国际关系）