本文来自微信公众号：壹本正经地胡说八道（ID：gh_55c7c58f542a），作者：孟骁，原文标题：《〈从置身事内开始——探寻中国经济的发展历程》，头图来自：视觉中国

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自从在1月份读了兰小欢的《置身事内》，我又陆续阅读了书中推荐的十余本研究中国经济的著作。这些书从不同侧面刻画了新中国的经济发展历程，有的从宏观的视角解析经济改革的逻辑，有的深入解析某些政策发展的脉络，有的通过具体的案例来描绘经济背后人的因素，还有的通过横向比较论证不同可能路径的优劣。

以这些书为基础，我尝试着沿着几个被讨论最多的议题，勾勒一下建国以来经济的发展历程。本文将从中央和地方、改革开放和城乡经济、分税制和土地财政、产业经济、债务和风险以及汇率和进出口等六个方面展开讨论。

（一）中央和地方

中国的国家治理体系包括中央、省、市、区/县、乡/镇等五个层级，同时也分为中央各部委管辖的“条条”和以地方政府为主导的“块块”。在“条条”和“块块”之间，实行“条块管理，以块为主”的原则，即“条条”部门只提供业务指导，具体人事财务权限在地方“块块”管理。因此，在地方政府和垂直部门的利益发生冲突时，通常是地方利益占据主导。

图1 中国行政区划统计（数据来源：中华人民共和国民政部）

自古以来，中央和地方之间一直存在微妙的博弈关系。尽管中央有最终裁定权，但具体的决策权很多情况仍在地方，正所谓“县官不如现管”。

自新中国成立以来，中国开始效仿苏联的计划经济体制，但国家的“计划”能力较弱，难以形成黄仁宇在《万历十五年》中所提及的“数目字管理”。毛主席在1956年的论十大关系中指出，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。

1958年，中央开始大范围放权，催生了地方工业的兴起，同时也造成了“大炼钢铁”等时代产物。1960～70年代，随着国内外局势的变化权力收收放放，但总体而言，地方分权化仍是主基调。1980年代，中国开始全面施行地方政府包干制度，“交够国家的，剩下都是自己的”，大大促进了地方积极性。

在纵向上，上下级政府间的管理机制可称为“行政发包制”，即上级政府（发包方）默许下级政府（承包方）的实际控制权，换取下级政府对上级政府工作的支持，同时上级政府还可用对下级政府的评估来避免失控。在平级政府部门之间，则是一种以经济增长为目标的“政治锦标赛”，地方官员的晋升与上级政府主要考核的GDP等目标显著相关，在这些指标上优胜的官员更可能在“政治锦标赛”中胜出并获得晋升。

图2 行政发包和政治锦标赛示意（根据周黎安《转型中的地方政府》整理）

在这样的管理体系下，地方政府有较大的自由裁定权，一定程度上具有了“准公司”的性质。他们年初确定经济发展指标、制定产业结构政策、确定重大项目，争取各种渠道的融资和招商引资，并周期性进行绩效考核和晋升。在这样的制度之下，地方政府具备了较大的创新能力，很多后来耳熟能详的改革制度其实最开始都是由地方政府自行发起的，后经中央政府背书后以政策或法律的手段推广到全国。

（二）改革开放和城乡经济

我国的城市和乡村在经济体制、土地政策、户籍政策等方面存在着显著的差异，这种城乡二元结构虽限制了两者之间更高效的互动，但也为经济发展留下了两片差异化的土壤。

1956年，中国完成对农业、手工业和资本主义工商业的“三大改造”。城市的所有制基本转为以国有经济为主体的工业经济，而乡村则转为以公社集体所有制的农业。接下来的二十年里，集体体制下的工业和农业都缺乏对于个体的激励，导致整体经济缺乏活力，增速缓慢。

率先出现松动的是在农村。1978年，小岗村的十八位农民冒着极大风险开启了农村联产承包责任制的先河，为中国改革开放拉开了大幕。联产承包责任制将“大锅饭”变为“分灶吃饭”，极大激发了农民的生产积极性，提高了农业生产效率。

与此同时，乡镇企业异军突起，通过“离土不离乡”的方式将农村剩余的劳动力投入到工业生产中，大大提升了中国的工业化水平。从1978年至1993年，乡镇企业在全国工业产值的比重从只有9％增长到36％。到1994年以后，乡镇企业逐渐式微，农民更多以“农民工”的身份进城打工。

1980年，深圳、厦门、珠海和汕头被列为经济特区，“让一部分人、一部分地区先富起来”成为了改革开放的又一个注角。这些城市在经济计划、对外贸易、金融、财政等方面有了极大的自主权，同时在税收、土地使用、劳动用工、外汇管理等方面享受了巨大的政策支持。

先开放的几个城市迅速取得了成功，也让中央意识到了区域经济改革与开放的重要性，所以在1984年又开放了另外14个沿海城市。城市的产业效能要远远高于农村，因此，在之后的几十年时间里，中国的人口和资本逐渐向城市聚集。

改革开放以后，城镇人口占比（城市化率）从1978年的18%增长到2000年的36%，又增长到2022年的64%。这期间，有5亿农民进入城市，为改革开放后的经济起飞贡献了重要的力量。但由于户籍制度的限制，约有2亿农民虽然进了城但是没有拿到城市的身份，没法完全享受城市的教育、医疗、养老服务，让这部分人只能“在城市打工，回村里养老”。

此外，中国对建设用地指标实行严格管理，每年的新增指标有限且无法跨省交易，且农村土地由于归集体所有无法进入市场交易，造成大城市的人口流入速度远超过土地新增速度，推高了大城市的房价，一定程度上也扩大了贫富差距。

图3 城镇人口占比变化（数据来源：国家统计局）

（三）分税制和土地财政

80年代是改革开放的起步阶段，很多制度不够完善，通过包干制可以更好调动全社会的积极性。但包干制导致的结果是地方财政收入占比越来越高，中央财政收入越来越低。自70年代开始，中央财政预算长期低于30%以下，这严重削弱了中央政府的财政能力，不利于从中央层面去做重大的投资，也不利于全国范围重要改革的推行。

1993年，中央推行分税制改革，将原本属于纯地方税种的增值税变为共享税，中央拿走75%留25%给地方，一举扭转了弱中央强地方的格局，将中央财政占比从30%以下提高到了55%。

在1993年下半年，时任国务院副总理朱镕基亲自带队与各个省谈判协商。由于这个变革严重影响了省级政府的收入，因此谈判过程十分艰难，中央也是做出了很多妥协才最终确保该政策在1994年落地。分税制改革增强了中央政府的宏观调控能力，为后来应付1997年金融危机、推进国企改革以及21世纪以来的诸项改革措施奠定了基础。

下图反映了1958年的权力下放，以及1994年的分税制改革对于中央和地方财政收入的影响，从1994年以后，中央财政收入和地方财政收入占比一直保持在50%上下。

图4 中央和地方财政收入占比变化（数据来源：国家统计局）

分税制改革之后地方政府的收入变少了，但是支出却没什么变化，中央的转移支付能解决一部分的问题，但是还是留下了很大的缺口。为填补这一重大缺口，土地财政遂走上了历史舞台，成为了地方政府预算内税收收入之外的“第二财政”。政府的土地相关税费及收入可分为三个部分：

• 土地出让收入，即所谓的“卖地”收入

  
  

• 与土地直接相关的税收，如土地使用税、耕地占用税等

  
  

• 与土地间接相关的税收和费用，如与土地转让相关的营业税、建筑业和房地产的企业所得税、新增建设用地有偿使用费、房屋拆迁费等

根据北京大学周飞舟教授的调研，以西安市长安区为例，1999年土地相关的所有收入预估占全区财政收入的10%，到了2003年这一数字增长到了51%，显示了土地财政对于地方政府收入的重要性。

在土地财政的助推下，各地政府在过去的三十年里大兴土木，拓地建城。2000年，全国城市建成区面积为2.2万平方公里，至2020年这一数字增长至6.1万平方公里，年均复合增长率5%。

据2013年发改委的一项分析，当年我国各地新建城区的规划承载人口数达34亿，这显然大大超出了需求。对于土地财政的过度依赖也导致了地方政府高杠杆率、房地产库存过高等问题，这些问题后来也成为了诸多政策的解决对象。

（四）产业经济

GDP从产业上可分为第一、第二、第三产业。第一产业指农、林、牧、渔业，在2022年约占中国GDP的7%。第二产业指采矿业，制造业，建筑业，以及电力、燃气及水的生产和供应业，22年约占GDP的40%。第三产业指除第一、二产业以外的其他行业，包括零售、物流、金融、生活服务、房地产等，约占GDP的53%。

下图展示了我国自1952年以来三个产业占比变化，第二产业在1970年超过了第一产业，而第三产业在2012年超过了第二产业。

图5 我国三次产业构成变化（数据来源：国家统计局）

不同产业在GDP贡献、纳税、就业吸纳的属性不同，同时对于产业所在地资源禀赋、人力资源、交通物流、供应链配套等的要求也不同，因此产业升级和结构调整是一个复杂和长期的系统工程，需要各地政府通过招商引资、税收政策、财务补贴等方式有目的引导。产业投资又是一件充满风险的事情，产业升级跨越带来的利益越大，其潜在的风险性也会越大，这对地方执政者是巨大的考验。

2008年，合肥拿出了当年一半的收入投资了液晶面板厂商京东方，帮助京东方建成了一条可生产大屏幕的6代线，据说当时领导班子下了很大的决心，甚至一度要停了地铁项目来确保融资。2009年，合肥的6代线为京东方迅速打开了局面，并在后面十年逐渐追上了面板的代际差，成为了国际面板领域的新巨头。

对于合肥而言，由于成功落地了我国第一条高世代生产线，让合肥站到了聚光灯下，并获得了高技术制造业基地的标签。在京东方之后，合肥又吸引了大量的上下游厂商落户，形成了液晶面板的产业集群。下图展示了京东方（BOE）产能在2010年后迅速飙升，用不到10年的时间里赶上了国际巨头。

图6 京东方(BOE)产能变化（图片来源：ihsmarkit.com）

根据“发展型国家理论”所述，一些东亚国家和地区的经济崛起，如日本、韩国、新加坡等，在于政府有意识地干预，用政府干预替代市场的失效，通过精心设计的产业政策和财政补贴政策故意扭曲价格，使一些具有战略性意义的行业得以发展，最后实现国家工业化和经济赶超，合肥等城市的成功案例正是这种理论在地方层面的最好例证。

我们看到了合肥无比光鲜的产业故事，同时也应该看到过去几十年由地方政府主导下造成的重复投资。从钢铁、煤炭、电解铝、水泥等传统行业，到光伏、风电、数据中心、芯片、新能源汽车等新兴行业，在一致预期以及全国性政策的牵引下，各地政府大干快上抢夺每几年一次的大产业风口。在地方政府政策、土地和资金的加持下，产业力量被迅速聚集，以供给为导向迅速催熟市场。

但这个过程往往是“重供给，轻需求”的，有些新兴行业的需求尚未得到验证，有些则是由于需求的变动或者市场达到饱和，导致供大于求。最终往往是以大量的企业倒闭退出收尾，造成巨大浪费。

（五）债务和风险

债务主要包含政府、企业和居民债务。政府债务包括中央政府发行的国债以及地方政府发行的地方债，企业债务主要是企业通过银行贷款、发行企业债等方式获得的贷款，居民债务则主要是用于购买房产等资产的按揭贷款以及消费贷。适度的借贷加杠杆有助于企业盈利和经济发展，但如果杠杆率过高，债务增速过快，还债的压力就会拖累发展。

宏观上一般以“债务/GDP”衡量杠杆率水平。下图显示了中国各债务占GDP之比的变化，可以看到自2008年以后我国各项债务都在迅速增长。中国总债务/GDP从2008年的140%增长到2022年的296%。

图7 中国各债务占GDP之比变化（数据来源：国际清算银行-BIS）

在政府债务方面，我国的债务风险主要来自于地方债。2008年以来，为了应对金融危机，我国推出了4万亿的经济刺激计划，同时出台了一系列的财政和货币政策。在中央的刺激之下，各级政府层层加码，比拼着融资的额度。

从2008年11月至2010年12月底，新增人民币贷款累计达到18.8万亿元、社会融资规模增加了将近30万亿元，固定资产投资规模超过了47万亿元。在这个过程中，地方政府积累了巨量的债务。

在企业债务方面，有几方面原因导致了债务扩张。

首先，4万亿很多都流向了国企，2008年至2017年我国的国企负债总额增长了4.7倍，其负债占GDP的比重从78%变成了144%。

其次，地方政府通过各地的“城投公司”来进行融资投资到基础设施建设，通过政府背书可以更容易拿到贷款，但基建项目普遍回报率偏低，偿付能力堪忧。

最后，就是我国的房地产企业普遍负债率在80%以上，2018年我国房地产总债务占GDP的75%，例如恒大2万亿债务暴雷就是其风险性的例证。

在居民债务方面，房贷是最主要的部分。2008年以来，我国房价经历了几轮攀升，推高了居民部门的债务水平。居民的高债务水平很难抵御经济衰退，若是房地产市场再出现大幅下跌，对于中低收入人群的财富总额将是巨大的打击。

此外，高房贷也导致了居民可支配收入降低，抑制了消费。除了房贷之外，消费贷、信用贷等也构成了居民贷款的一部分，这一部分贷款的群体往往收入偏低，抗风险能力也更弱，也更容易出现违约风险。

我国从2016年开始倡导供给侧改革，提出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的“三去一降一补”，以应对产能过剩、楼市库存大、债务高企三大问题。

在降低债务方面，主要的动作包括：

第一，债务转换，比如地方政府通过发行公债替换银行贷款和城投债，替换之后周期更长利率更低，降低还款压力；

第二，通过政策手段规范化贷款融资渠道，限制影子银行、规范化消费贷；

第三，推行市场化改革，加强股票市场建设来替代贷款，通过国企改革来提升经济主体效率并降低坏账率。

通过这些手段，自2016年以后的企业债务占GDP比重上升势头得以缓解，但是整体债务负担目前仍比较严重，并未得到根本性解决。

（六）汇率和进出口

在1994年之前，中国的官方汇率为5点几人民币兑1美元，当时主要是在政府干预之下希望通过较低的成本来吸收外汇。除了官方定价之外，当时还存在着一个“外汇调剂中心”，用来让国内的外汇持有人可以较为自由的交易，交易价格普遍在8～10人民币兑1美元。

1993年底，政府大刀阔斧完成了汇率双轨合并，并把分布于各地的外汇调剂中心整合成统一的中国外汇交易中心，初始的汇率被定在8.7人民币兑1美元，后来从1995年至2005年，汇率一直保持在8.27元左右。通过刻意压低的汇率，助力了蒸蒸日上的出口贸易，拉大了顺差，积攒了巨量的美元资产。

在2001年加入WTO之后，由于我国经常性贸易顺差，受到很多国际压力。另一方面，长期偏低的汇率会压低国内的物价水平，从而降低国内人民的实际收入。因此在2005年，在内外压力之下，我国开始松动汇率，让人民币升值，除去2008年～2010年为了应对金融危机将汇率锚定在6.83之外，2005年至2015年人民币汇率几乎都在单边升值。

2015年，中国又一次进行汇率改革，将原来盯住美元的方式调整为基于一篮子货币及市场供需调整，之后汇率变动的幅度开始变大，更接近市场化定价的形态。下图可见汇率自1994年以来的波动情况。

图8 中国汇率的变化（数据来源：国家外汇管理局）

我国的进出口总额从1978年的占GDP10%，一直提升到2006年占GDP的64%的高位，其后一直是下降态势，到了2022年下降到了占GDP的35%。虽然同期我国消费占GDP的比重在不断上升，但是国内消费并不能完全抵消过剩的出口产能。

2013年，我国提出“一带一路”，希望将过剩的产能和外汇以投资形式投放到其他国家；2016年，提出“供给侧改革”，希望优化供给结构，提升经济增长质量；2020年，又提出“双循环”，希望建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。无论是需求侧的“一带一路”和“双循环”，或是供给侧的“供给侧改革”，都是要解决产能过剩的问题，足见其问题之艰巨。

图9 改革开放以来进出口总额/GDP（数据来源：国家统计局）

1972年，尼克松访华，将中国带进了以美国主导的世界经济秩序中。1978年，中国开启了改革开放，建立健全市场经济体制，引进西方先进生产力和资本。1994年，邓小平南方谈话，提到“思想要更解放一点”，“胆子要再大一点”。2001年，中国加入WTO，至2008年，中国成为了世界最大的出口国。2010年，中国超越日本，成为了世界第二大经济体。

在过去五十年里，中国充分拥抱全球化，并且在这个过程中成为了最大的增长贡献者和最大的受益者。当中国和美国的经济差距逐渐缩小，我们面临的内外环境也变得越来越复杂。如果说改革开放的历史是摸着石头过河，那么未来可以借鉴的石头将越来越少，而中国所要面对的挑战将越来越大。

后记

当我走进细节探看那些经济规则的形成过程，去尝试着更深入了解经济发展的脉络，会看到一些历史惯性的影响、一些人性因素的左右、一些利益相关方的博弈、以及一些外界力量的制衡，每个关键节点都没有显而易见的选项，每次选择的背后都有无数个不得已，每个变化的发生都未必会产生预期中的结果。而这种复杂性和不可预知性的背后，又蕴藏着一些规律性、一些必然性，正所谓“草蛇灰线，伏脉千里”。

由于我的认知有限，参考的书目也有限，所以在表述过程中难免会有偏颇和不足。如果有任何错误之处，还请不吝指教和指正。

参考书目：

《置身事内》 兰小欢

《转型中的地方政府》 周黎安

《以利为利》 周飞舟

《大国大城》 陆铭

《八次危机》 温铁军

《权力结构、政治激励和经济增长》章奇 / 刘明兴

《城乡中国》周其仁

《改革的逻辑》周其仁

《时运变迁》保罗·沃尔克/行天丰雄

《繁荣与衰退》艾伦·格林斯潘

《债务和魔鬼》阿代尔·特纳

本文来自微信公众号：壹本正经地胡说八道（ID：gh_55c7c58f542a），作者：孟骁