美国法院如何监管Uber？

对Uber等为代表的分享经济平台进行监管是一个全球性的话题。

在10月7日美国法院判决的两个案件Illinois Transportation Trade Association v. City ofChicago和Joe Sanfelippo Cabs, Inc. v. City ofMilwaukee中，争议的一方是出租车公司和出租车行业协会，它们认为监管机构对Uber、Lyft等网约车平台（亦称交通网络提供者<Transportation Network Providers，缩写为TNP>）所采取的轻监管模式，不但侵蚀了它们自己的正当利益，而且因为违反平等法律保护原则而构成了对它们的歧视和不正当竞争。

争议的另一方是作为分享经济商业模式之典范的Uber、Lyft等网约车平台，它们作为创新者，深刻改变了人们的出行方式，提高了出行资源的配置效率，增加了就业和收入，却遭到了出租车行业的强烈抵制。

在这场新事物与旧事物的冲突中，法院最终选择站在新事物一边，认为网约车平台是不同于出租车公司的新商业模式，监管机构可对之进行区别于出租车行业的差异化监管。法院因此否决了出租车公司和出租车行业协会提出的类似出租车的价格、牌照等监管要求。

波斯纳法官作为法经济学的代表人物，在这两个涉及新事物和旧事物之间的冲突的案件中，从商业模式和技术变迁、经济进步、市场竞争等角度，论证对网约车平台实行不同于传统出租车行业的监管模式的合理性，具有一定借鉴意义。

一、案件缘起：都是差异化监管惹的祸

这起案件的原告主要是出租车公司和出租车行业协会。在芝加哥市，出租车公司受到严格的监管，包括司机和车辆的资质、许可、费用、保险等。与之相反，作为一个不同的商业模式，Uber等网约车平台受到的监管相对较轻。

芝加哥市2014年针对Uber等网约车平台专门出台了一项法令，这项法令相对宽容，允许网约车平台设定其自己的价格，以及在很多方面允许它们通过合同的方式合规，从而赋予其经营弹性。

原告基于七大理由挑战这项法令。其中四项理由立足于美国宪法，另外三项立足于伊利诺斯州法律。一审法院确认了原告的两项主张，认为允许网约车平台在无需接受相同监管的情况下与出租车公司同台竞争，违法了平等法律保护原则，但驳回了其他五项主张。原告和被告都不服一审判决，将该案上诉到美国第七巡回上诉法院。

二、上诉法院：全面驳回出租车公司的无理主张

1、Uber夺走了出租车公司的财产了吗？

出租车公司认为，Uber允许其司机在未获得出租车牌照的情况下进入出租车市场，这等于将它们的财产拿走从事公共使用，却没有补偿它们。

上诉法院认为，这一观点完全是站不住脚的。如果芝加哥市没收了出租车牌照，就等于没收了出租车，因为没有牌照，就没有出租车。但芝加哥市并没有没收出租车牌照，仅仅是允许Uber等网约车平台与出租车公司同台竞争而已。

这引出了第二个问题：

2、出租车牌照排斥竞争吗？

第一，“财产”并不包括免于竞争的权利。当一项财产包含以特定方式在市场中运作的许可，并不附带在那个市场中免于竞争的权利。因此，如果一个人获得了开咖啡店的许可，他并无权禁止他人开茶馆，虽然这两者是相互竞争的服务。专利权代表的是制造及销售专利产品的独家权利，而不是阻止竞争对手发明未侵权的替代产品，防止专利权人自己的利润受到损失。

事实上，当新技术、新商业模式出现时，通常的结果就是旧技术、旧商业模式的衰落乃至消亡。如果旧事物拥有阻止新事物进入同一市场的宪法权利，那么经济进步将骤然停止，我们现在就不会有出租车、电话、计算机，而是马车、电报、计算尺。

第二，出租车牌照仅仅授权所有者拥有并运营出租车，并不排除竞争性的交通出行服务。本案中，原告取得出租车牌照并不能排除来自于火车、汽车、自行车等其他交通工具的竞争，也不能阻止他人也获得出租车牌照，因为芝加哥市保留了颁发更多出租车牌照的权利。

如果一个人因为在没有取得牌照的情形下经营出租车而被取缔，那是因为他违反了市政府的监管规则，而不是因为他侵犯了出租车牌照所有者的财产权利。原告之所以在某种程度上免于竞争，是因为只有它们自己获得了在芝加哥市运营出租车的许可。

3、差异化监管是否构成对出租车公司的歧视？

原告认为，在许可、费用等方面对Uber等网约车平台和出租车公司实行不同的规则，这构成对出租车公司的歧视。上诉法院认为，这一论断完全是反竞争的。这一论断的前提是，某个市场中的新来者应当被迫遵守适用于该市场中的既有主体的所有规范。

为了反驳这一论断，波斯纳法官提出了一个“猫狗之喻”：大部分城市要求狗而非猫获得许可，这是因为这两种动物之间存在区别。狗通常比猫更大、更强，也更具有攻击性，被更多人惧怕，可能咬伤人，在室外吠叫、咆哮等；相反，猫一般比较温和，被豢养在室内。养狗的人希望养猫的人获得许可，但不会狡辩说，政府未能要求猫这种“竞争性的”动物获得许可剥夺了养狗的人的为宪法所保护的财产权利，也没有狡辩说，这是对他们的不合宪歧视。

对于要求Uber等网约车平台受到同出租车公司一样的许可机制约束，本案中的原告没有提出比这更强的论证。就像有人爱狗胜过爱猫，有人偏爱Uber而非出租车。人们总是会在不同的商业模式之间进行选择。芝加哥市希望在有偿汽车交通市场（for-hireauto transportation market）中鼓励而非拟制竞争，这是值得鼓励的。

4、区别监管违反平等法律保护原则吗？

在本案一审中，地方法院的法官认为，未能向Uber等网约车平台和出租车公司施加同样多的监管负担，可能剥夺后者获得平等法律保护的权利。

但是上诉法院认为，这一论断只看到了平等保护的字面含义，而非其实质。否则的话，比既有的市场主体具有更低成本的潜在的市场主体将不被允许进行同一市场，除非监管机构给新来者施加同样多的监管负担，而不考虑这么做是否必然或者不当地削弱新来者相比市场中的既有公司所具有的成本优势。为竞争强加这一障碍，以及为消费者强加这一伤害，是很荒谬的。

因此，对于平等保护，恰当的问题是，出租车公司和Uber等网约车平台之间的监管上的差别究竟是武断的，还是合情合理的。上诉法院认为，芝加哥市的差别监管是有充分理由的。

• Uber等网约车服务和出租车服务是不同的商业模式。乘客一般通过在马路上招手打出租车，很少和出租车司机和出租车公司具有事先的关系，因此为了保护乘客，监管机构有必要对出租车和出租车司机进行严格的监管。

  
  

  但是Uber等网约车服务不同于出租车服务。第一个主要区别是，乘客在注册Uber之后才可以叫车，这一注册行为创建了一个合同关系，指明了费用、司机资质、保险等条款。第二个区别是，不同于出租车服务，Uber负担着筛选潜在司机的主要责任，只能雇佣那些有资质的司机，而且乘客事先获得了充分的信息，包括司机的姓名、照片、车辆等信息。第三个区别是，Uber等网约车平台上存在着大量的兼职司机，相比职业的出租车司机，兼职司机的行驶里程通常较短，这意味着网约车发生磨损进而影响乘车舒适度乃至于发生故障、事故的几率都比出租车要低。

• 作为常识以及宪法的要求，不同的产品或服务并不总是要求一致的监管规则。地方法院的法官错误地认为Uber等网约车平台和出租车公司之间不存在差别，但对很多消费者而言，它们之间确实存在差别。如果所有的消费者都认为Uber等网约车平台和出租车公司之间毫无差别，那么在它们之间进行选择并不会带来什么好处，Uber等网约车平台也就不会在芝加哥市建立了。

  
  

  进一步说，法律并不给予承诺，而是设计一个公共收入和公共改进的机制。因此，某个法律在创设一项法定权利的时候，并不能排除后来的法律调整乃至于消除该项权利，否则的话，法律就会停滞不前，因为在没能收买既得利益者的情况下就不能修改乃至于取消所赋予的权利，就更谈不上经济和技术的进步。

5、竞争是比监管更优的方案吗？

1970年以来，去监管化运动席卷了美国。其背后的理念是，竞争通常是比政府监管更优的一个替代方案。其实早在Uber等网约车平台出现之前，一些城市就已经开始放松对出租车服务的监管限制。芝加哥市选择支持竞争，而非继续维护传统出租车公司的垄断权，这和去监管化运动不谋而合，在法律上是被允许的，也是值得肯定的做法。

三、美国法院判决对网约车监管的启示

第一，网约车服务是不同于传统出租车服务的新商业模式，呼吁差异化监管。

尽管国外此前也对Uber等分享经济平台进行过打压，但基本秉持开放、包容的立场，比如美国的监管机构就明确表示“以一种不妨碍创新并保护消费者的方式，监管这类新的商业模式”。波斯纳法官在前述案件中更是肯定了Uber等网约车平台对促进出租车市场竞争的重要作用。

如果要求所有的新生事物都遵守适用于传统市场主体的监管规则，就不会产生新生事物，就不会有经济和技术的进步，有的只是受到法律庇护的陈腐事物。网约车作为新生事物必然存在这样或那样的问题，但这不意味着一定得将其拉回传统的监管框架，而不寻求新的监管方式和手段。

第二，注重监管影响分析。在规则制定过程中建立监管影响分析制度，从成本-收益、行业创新、产业发展、就业、经济发展、社会环境影响等多种角度全面评估监管规则的潜在影响，并对制度的合理性和可行性进行论证。

因此，在监管作为新生事物的网约车服务时，监管机构应当秉持客观、中立、包容的立场，不唯利益论，不唯旧制度论。正如波斯纳法官在前述案件中所言，法律可以创设权利，也可以取消权利，这是社会进步的体现，传统出租车行业不可能“遗臭万年”，必然有新事物产生出来并与其竞争乃至于取代它。

第三，保障创新、竞争和分享经济发展。波斯纳法官在前述案件中认为，在自由市场中竞争是比监管更为可取的方案。可以靠市场竞争解决的问题，就不需要政府监管的介入。市场监管应当以引入竞争为目的。

网约车平台本来就是在既有的监管规则之外产生的新商业模式，如果将既有的监管规则强加在其身上，必然导致这一商业模式重新回到出租车行业的旧模式上来，这不啻是政府监管给行业和技术发展泼冷水。

交通出行领域的创新精神能否继续存在下去，有赖于政策制定者能否秉承中立、促进竞争的立场，既不偏袒旧事物，也不过度放纵新事物，而是顺应时代发展和技术进步的潮流，为新事物的出现和发展设定一个合理的监管机制。