农村留用地，能成为失地农民的生活保障吗？

接下来一段较长的时间，我的研究会聚焦于国土空间的制度设计和实践逻辑。幸运的是，在此前的研究经历中，我自己曾经大量涉及土地制度，尤其是农用地制度和征地制度。今年，我给自己设定的一个研究目标是，弄清楚经济社会高质量发展需要什么样的土地开发模式与之相匹配。这是个宏大的问题，我不想进行抽象的讨论。因此，我找了一个具体的切入口，即留用地制度。

之所以选择留用地制度，是因为它直接牵涉到政府、集体和农民的博弈关系，是一种在经济高速发展期非常典型的土地开发制度。通过深入研究留用地制度，我尝试解答以下几个方面的问题：

第一，留用地制度作为一种国家与社会深度合作的土地开发模式是如何被生产出来的，是偶然的，还是必然的？

第二，留用地制度是否被各地普遍采用，背后的决定因素是什么？

第三，在什么情况下，留用地制度会被政府否弃？

第四，如何评价留用地制度对中国经济社会发展的意义？

第五，在追求经济社会高质量发展的当下，土地开发模式应当趋向于提高统筹层级，还是强化社会的参与，或者两者兼而有之？

第六，经济社会高质量发展的背景下，土地开发模式和产业升级、公共服务、城市规划如何有效互构？

留用地制度，普遍吗？

在进一步展开研究之前，我认为有必要对自己之前的相关研究做一个清理，看看目前为止已经掌握了多少资料，形成了哪些观点，由此明确下一步努力的方向。目前为止，在我公开发表的文章中，有三篇讨论到留用地制度，分别是：

林辉煌，欧阳静. 土地征收中的权力博弈与制度重构 [J]. 当代财经， 2015， (06): 14-25；

林辉煌，陈静. 初始产业形态与土地开发模式——以珠三角地区为例 [J]. 北京工业大学学报(社会科学版)， 2021， 21 (02): 39-50；

林辉煌. 农村工业化进程中的土地开发模式研究——佛山顺德区与苏州相城区的比较 [J]. 湖北社会科学， 2021， (01): 47-58.

重新看了这三篇旧文，我发现自己对于留用地制度的观点发生了相当明显的变化，虽然中间只间隔了五六年。我想，探究自己观点的变化及其背后的原因，本身也是很有趣的，它充分反映了我对留用地制度的关注点变化和研究本身的深化。

2014年，我和团队赴浙江乡村调研，关注的一个议题就是征地。十年前的我，满脑子想的都是政治权力、经济权力和社会权力的平衡关系。作为社会权力的主要载体，农村集体是我持续思考的一个议题，在征地制度中就体现为失地农民和村集体获得权利救济的限度问题。

整体来说，我当年的观点认为在征地实践中，政治权力和经济权力的力量远超社会权力，进而导致了一系列的社会问题。因此，我认为应当强化和优化留用地制度，让农民能够更充分地分享因为工业化和城市化而带来的土地增值收益。具体的观点主要体现在2015年发表在《当代财经》的那篇文章。

在文章中，我把留地安置作为解决失地农民问题的重要举措。文章介绍到，留地安置的一般做法是，按一定比例给被征地村预留或置换一部分土地，利用这些土地，被征地村集体或者失地农民就可以发展二、三产业，从而增加失地农民的经济收入。

早在20世纪80年代初，深圳特区就开始实践留地安置了。1980年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，政府给被征地农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集体经济^[1]。1991年，厦门市发布《关于农村预留村办工业用地的通知》，规定除了货币补偿之外，另外按照人均15平方米的标准给被征地村村民预留土地，留用地为村集体所有土地^[2]。浙江省从2003年起也开始实施“留地安置”政策，市、县征地单位必须给被征地农村预留10%~15%的土地，用来发展二、三产业^[3]。

文章提到了深圳、厦门、浙江的相关政策规定，但是并没有对整个留用地制度进行完整的梳理。因此，我们还是不清楚留用地制度的生产是否具有必然性，以及这项制度在多大范围内得到采用。当然，这几个问题本来就不是那篇文章的重点，但是后续我应该进行更全面的梳理。

村集体这个问题比我想象的还要复杂

文章指出，虽然留地安置受到农民的欢迎，但是在实践过程中也存在一些问题。首先，集体卖地、村民分钱。之所以采取留地安置，是为了克服货币安置的不足，使农民能够长期分享土地收益，但是有些地方的农民却将留置地出卖，将土地收益一次性变现分光。

其次，零散开发，影响城市建设的整体规划。由于村集体的经济能力有限，很难对留置地进行统一规划和开发，往往采取零散出租给农户的方式进行经营，不利于社区的统一管理。另外，四处分散的留置地也直接影响到城镇发展的整体规划，容易导致土地的低效利用。

最后，对于经济不发达的区域，留地安置很难发挥应有作用，其土地价格与农地价格无异，农民无法通过经营留置用地而获得额外收入。

无论是货币安置、留地安置还是社保安置，都是从征地的收益中支付的。低成本的农民安置，使农民只能享受较低数额且常常被拖欠的货币补偿，而留给农民集体开发的土地则往往缺乏相应的基础设施配套，至于社会保障水平更是不充足。

实际上，对于地方政府而言，土地征收已经变得日益艰难。各地已经或准备从规章政策上赋予农民更大的谈判空间，尽可能回应农民的安置需求。例如，留地安置的做法已经被越来越多的地方政府采用，这是农民或农民集体对于农地转让租金与地方政府不断展开争夺的结果，是地方政府对农民或农民集体获得部分农地转让租金的承认^[4]。

从上文的表述可知，我当时有着强烈的村集体立场，希望留用地制度能够切实提升农民群体的话语权，更好地保障农民的利益。这可能跟我当时的田野调研主要集中在中西部农村有关，我看到的是缺乏组织的农民在征地过程中很难发出自己的声音。即使2014年我到了浙江乡村，也很难感受到村民集体的行动能力。后来当我深入到珠三角的田野中，我才意识到，村集体这个问题比我想象的还要复杂，我关于留用地制度的思考也开始发生变化。

当年提出的方案显然有些稚嫩

需要指出的是，即使在十年前，我也认为，这个观点我到现在也没有改变。只是当年我会更加强调对被征地农民的利益保障。因此我认为，在征地过程中，除了法定的货币安置之外，也许更为重要的是完善留地安置制度和社会保障制度以使农民能够长期分享城镇化收益。

关于完善留地安置制度，我在2015年的文章中提出具体的构思。

留地安置的目的在于保障农民的长久生计，这就要求留置地必须处于土地市场发育程度较高的区位。根据土地功能规划，设定预备征地的总面积，按照一定比例（如10%）切出一块留置用地，集中预留在条件较好的区位，所有被征地村庄的留置地都将集中于此。只有征地面积占村庄面积的一定比例才能获得留置用地，当然，不同时期的征地面积可以累加；一旦累计征地面积占比符合要求，即可享受一定比例（如10%）的留置用地。

集中留置用地由政府进行统一规划，根据各自村庄进驻的时间分批进行开发。政府需要为留置用地的开发提供相应的扶持和配套政策，确保留置用地得以顺利开发。留置用地应坚持集体开发的原则，所得收益由全村村民共同分享，不得将留置用地出卖或瓜分。

从现在的眼光来看，当年提出的方案显然有些稚嫩。最主要的问题是缺乏城乡互动的分析视角，没有看到农民的发展出路并不是要系在农地之上，而是要面向城市和市场。土地增值收益的公有分配，应当更为彻底，而失地农民的权益保障应当由更完善的社会政策来提供支持。

另外一个问题是缺乏时空差异的视角，没有意识到随着经济社会的发展，最初具有适应性的留用地制度可能在新的时空条件下就不再具有适应性。当然，其中的逻辑还需要更深入的分析，甚至由留用地制度所建构起来的地方性保障模式，也需要更为审慎的评价。

参考文献

[1]王如渊，孟凌. 对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考——以深圳特区为例[J]. 中国软科学，2005，（10）：14-20.

[2]陈金田. 失地农民留地安置的个案研究——对厦门市“金包银”工程的分析[J]. 中国农村观察，2006，(4)：56-64.

[3]鲍洪俊. 浙江建安置失地农民长效机制，推行征地制度改革[N]. 人民日报，2005-03-25.

[4]姚如青. 土地要素流动非市场化下的土地产权制度创新——基于杭州市留地安置制度的案例研究[J]. 浙江学刊，2009，（2）：199-204.

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员），编辑：爱唱歌的懒羊羊