坐拥“特区”的潮汕，为何错过了中国经济的快车？

本文来自微信公众号：元淦恭说 （ID：yuangg173），作者：元淦恭

前几天，我去了一趟潮汕。潮州古城韵味悠长，汕头老城颇有南洋气息，琳琅满目的美食令人流连，街市上满溢着浓浓的烟火气。在小红书、抖音等网络平台的加持下，潮汕“网红”了起来。

自清朝以来，潮汕人就是驰名亚太的商帮群体，改革开放之后，潮汕人在商界的存在感更是有增无减。然而，作为潮汕人祖居地的潮汕地区，在这一轮网络“爆红”之前，却落寞已久。

从数据来看，潮汕是改革开放以来东南沿海经济表现最差的地区。

横向来看，2023年潮汕三市（汕头、潮州、揭阳）的GDP之和仅为6960亿元，还不如苏北的盐城（7403亿元），而潮汕常住人口1376万，是盐城（668.9万）的两倍多。潮汕地区的人均GDP只有5.06万元，不到广东全省平均水平（10.7万元）的一半，不到全国平均水平（8.94万）的六成，在全国所有省份中只高于甘肃，还不如云南、广西和贵州。

纵向来看，潮汕地区2023年的GDP仅为1980年的251倍，跑输了全国（275倍）。无论和广东全省（543倍），还是其他可比地区，如厦门（1260倍）、泉州（982倍）、厦漳泉（852倍）、温州（486倍）甚至粤西的湛江（314倍）相比，潮汕的增长倍数也是绝对垫底。（深圳和珠海就不消说了）尤其是上世纪九十年代以来，潮汕GDP仅增长了不到43倍，全国同期的增长幅度是约66倍，潮汕可以说是“失去了三十年”。

按理说，潮汕地区地理条件不算差，北回归线穿越，又是韩江、榕江、练江三角洲的平原地带。改革开放之前的基础不错，又是侨乡，经济特区的设置更是叠满了政策Buff，为什么这样的地方，却错过了中国经济增长的快车呢？

我说过，在分析地方经济发展的时候，常有一种流行的“爽文”，也就是说做对了一件事一个地方就起飞了（如合肥“逆袭”靠风投），但也有一种反向的“爽文”，做错了一件事一个地方的机会就错过了，如果没有做错这件事，这地方本来该起飞的。

关于潮汕的落寞，就有这样一种流行的“反向爽文”叙事。上世纪八九十年代，潮汕地区官场腐败，治安混乱，走私横行，最严重的是九十年代的“骗税案”——通过虚开增值税发票骗取出口退税，涉嫌骗税金额高达数十亿元。在查处骗税案期间，汕头迎宾馆一起由电子保温瓶故障引起的导致五死两伤的意外火灾，也被演绎为“火烧钦差”。一把火葬送了汕头的前途，也成为网络上的热梗。

诚然，潮汕在上个世纪后期的“野蛮生长”带来了严重的后遗症，“骗税案”更导致许多地方一度不接受潮汕地区的增值税发票，几乎断绝同潮汕的经贸往来。然而，潮汕地区的乱象在当时的确猖獗，但并非全国仅见，潮汕当时的许多问题，福建乃至温州等地也有，但为什么很多其他地区成功实现了从野蛮山寨到相对健康的经济转型，而潮汕却一直萎靡不振呢？

其实，潮汕手上拿的牌，其实并没有很多人想象的那么好。

首先来说说“特区”。深圳无疑是改革开放以来中国最成功的城市，“特区”对深圳的强烈加持效应，也让很多人认为“特区”对于区域发展有极高的含金量。

然而，为什么在五大经济特区里，深圳“一骑绝尘”呢？为什么其他四个特区的发展都远不如深圳呢？

这里我们不讨论1988年建省时全省都被设置为特区的海南，单就深圳、珠海、汕头和厦门相较，其实深圳和其他三个城市，也完全不是一个档次的。

设置特区之前，曾有人建议把特区称为“出口加工区”，这点明了特区最原初的定位，吸引外资设厂，出口加工创汇。事实上，四个经济特区最早规划建设的部分，都是出口加工区，然而深圳的特殊之处在于，它很快突破了“出口加工区”的瓶颈，成为当时计划经济汪洋中的市场经济试验田，这意味着，其实只有深圳，成为了真正意义上的“特区”。

深圳特区成立伊始就划定了二线，二线以内的面积是327.5平方公里。而珠海、厦门和汕头特区最初的规划面积只有6.8平方公里、2.5平方公里和1.6平方公里。深圳特区的面积是后三个特区总和的30倍。深圳和香港隔深圳河相望，既是“逃港潮”的主要发生地，又肩负着证明制度优越性的特殊使命，深圳位于珠江口东岸又介于广州香港两大城市之间的地缘条件，也是其他特区不可比的。

更幸运的是，深圳特区在成立早期就有李灏、袁庚等一批拓荒者，他们把招商引资和制度建设融为一体，不断为深圳特区撑开了天花板的高度。反观其他特区，无论因面积、地位还是政治气候的种种原因，都错过了“深圳式改革”的契机，基本没有像深圳吃到“特区搞市场内地搞计划”体制差红利。

1984年，国务院决定开放十四个沿海港口城市。其实，从这时起，除了深圳之外的三个所谓“特区”，和其他沿海港口城市在政策层面基本已经回到了同一起跑线，已没有太大的特殊性了。1988年，厦门和深圳先后升格为计划单列市，获得副省级行政级别和省级经济管理权限，和珠海、汕头的政治地位也全面拉开。这时的深圳已经是市场经济的机制红利、计划单列市的行政红利乃至大量中央资源投入（央企和证券交易所等全国性资源注入）三重buff叠满，反观汕头这样的“特区”，在这三方面基本不沾，能拿什么和深圳比呢。

事实上，厦门后来的发展也更多得益于其行政级别和闽南区域中心的地位，珠海的增长则主要源于珠三角城市群工业的爆炸式繁荣，和它们是不是“经济特区”关系没那么大。2023年珠海GDP是1980年的1628倍，而东莞GDP是1980年的1584倍，基本上差不多的数量级，控制变量就可知，珠海和东莞一样，主要吃的是“珠三角红利”，而不是“特区红利”。

深圳2023年的GDP是1980年的12817倍，这和珠海、厦门这些增长千倍的城市，都是差出了一个零的级别。用深圳特区往其他特区上套是不成立的，因为“此特区非彼特区”。

其次，再来看“侨乡”这个属性。在上世纪七八十年代，中国内地处于资本极度短缺的状态，搞特区的一大目的就是为了引资，从逻辑上说，深圳优先吸引港资，珠海优先吸引澳资，厦门优先吸引台资，汕头优先吸引侨资（也包括港澳台的潮汕资本）。甚至到了后来中央对宁波都另眼相看，就是为了让全世界“宁波帮”都回来投资。

然而，后来的情况完全没有按照这样的规划发展。一方面，侨商、港商、台商首先是商人，其次才是某个祖籍地的人，商人投资的选择一定以经济性为第一考虑，且不说他们投资中国内地主要是出于商业考量而非乡梓之情，即使他们考虑乡情的因素，他们也认为投资内地就已很不错了，未必一定要投资籍贯地。

最典型的例子，潮汕籍的泰国首富谢国民，在国内最早的投资就是在深圳，在把中国区总部迁到北京之前，中国区的总部也在深圳。潮汕籍的商人当然也有在潮汕地区的投资，但比起平原更广、人口更多、市场更大、基础更好、条件更优厚的珠三角，投资规模完全不在一个量级。有人会说这是潮汕当时乱象频仍导致的“丢单”，其实不全是，更本质的原因还是珠三角的禀赋比潮汕好太多。市场化的投资比政府投资要成本收益敏感得多，条件更好的地区很容易形成马太效应。

另一方面，上世纪九十年代以后，华人资本也不再占到中国招商引资的大头。欧美日韩等外国资本在中国的实际投资规模，要比境外华人资本大得多，外国资本在华投资只需要考虑经济性，“侨乡”的加分项作用就完全没有了。

再次，地处广东省内，使潮汕很难避免被珠三角的虹吸。很多人一提到“虹吸”，就觉得这是一种非市场的行政力量导致低线地区受损，其实并非如此，大多数情况下的“虹吸”是市场产物，人才、资金、资源从低效率地区向高效率地区的流动是难以避免的。无论如何，人口和资源的省内流动，总是比跨省流动容易的，厦漳泉地区虽然和珠三角有差距，但一方面距离珠三角远，另一方面在心理上也不可能和广东搭上关系，厦门做一个闽南地区的中心城市是没问题的。但潮汕和广东同属一省，尤其是在上世纪八九十年代，香港地位如日中天，深圳发展日新月异，到处都流行“东西南北中发财到广东（实际上就是到珠三角）”的民谚，甚至全中国都掀起“粤语热”，有想法的潮汕人是不可能不往深圳等珠三角地区跑的。

在近代“下南洋”的年代，整个潮汕地区对外沟通的枢纽是汕头港，潮汕通过汕头链接东南亚。而随着当代交通条件的改善，潮汕地区对外沟通的枢纽变成了深圳和珠三角，潮汕人不再通过汕头而是通过珠三角走向世界。汕头在近代时还可能拥有的高端服务业功能，被珠三角一锅端走了。这其实也是没办法的事，因为高端服务业天然聚集效应极强。

珠三角在工业生产和供应链上也形成了“强者恒强”的优势，包括潮汕在内的粤东西北，都成为珠三角的劳动力输出地。潮汕的空心化其实是极为严重的，青壮年劳力大量涌向了珠三角，留在潮汕的很多是老弱妇孺，尤其是潮汕的生育率仍然很高（留在潮汕的未成年子女多），导致就业人口在潮汕常住人口中的占比很低。就业人口是创造财富的分子，而非就业人口只是分母，潮汕分子少而分母大，人均GDP甚至低于大多数中西部省份，在统计意义上就可以理解了。

最后，潮汕的地域文化本身，也有制约经济发展的因素。潮汕本身是传统保守的宗族社会，这样的社会并不是商业发展的天然土壤，而且不可避免地带有封闭、排外的成分。时至今日，潮汕本地总体仍然是比较纯粹的非移民社会，多元化程度是不够的。而在我看来，移民带来的多元文化，才是最适合商业发展的文化基因。潮汕人之所以一出了潮汕，就展现出“东方犹太人”的特质，正在于潮汕人在外是移民社会的一份子，和其他族群乃至全世界的人群都有交融和碰撞，这和留在潮汕本土本乡的人是完全不同的。

我一直认为，一个地域的发展，自身的禀赋是基础性的因素，高层的政策红利、自身的路径选择，都是影响一个地域发展的外因，但这些外因很难让一个地方突破它上限和下限的阈值。

但这并不意味着对一个地方而言，自身的努力完全没有意义。潮汕拿的“特区牌”虽然并不万能，但除了前文已经提到的种种乱象之外，潮汕还有明显的战略失误。

今天外地人去潮汕旅行，无论到揭阳机场，还是到高铁潮汕站，去汕头的道路上都会听到地图导航不停播报，切换揭阳市、潮州市和汕头市的区划，潮汕三市中心城区附近的区划犬牙交错，可见一斑。

站在今天的视角来看，潮汕三分其实是一个败笔。

汕头建立经济特区时，全国还普遍实行地市分立，汕头市和汕头地区同属广东省辖。汕头市只相当于今天的汕头市区，特区面积只有1.6平方公里也说得过去。1983年，汕头地市合并，面积达到了1.1万平方公里，次年（1984年）特区扩容到52.6平方公里，但到1988年珠海特区扩容后，汕头特区又成了四个特区中最“袖珍”的一个。（珠海121平方公里、厦门131平方公里）

深圳、珠海、厦门其实在历史时期都是大致一个县的范围，甚至珠海还是从香山县（中山）分出来的。唯有地市合并的汕头，基本继承了潮州府的地域范围。由于另外三个特区面积小，市级党政机关和特区管理班子同一个机构运作十分自然，但对汕头来说，市级党政机关和特区管理班子面对的就是完全不同的两种情形。

特区面积狭小，重点处理的是招商引资，出口加工贸易等事务；而市级机关则要统筹1.1万平方公里上大量的农业县甚至山区工作。汕头市和汕头特区的两重身份，重合度比较低。

1991年，汕头想要再次扩大特区面积时，国务院的批复是，同意将汕头经济特区的范围扩大到汕头市区。但“为加强特区的管理，汕头经济特区范围扩大到市区后，现行汕头市的行政区划需作具体调整”。最终的方案，就是人们现在看到的，特区大了，汕头小了，汕头市和特区重合度高了，而潮州、揭阳也从汕头市分离独立设市。

潮州是潮汕地区古代的文化中心，但相较汕头，潮州无论地形条件、交通条件和产业基础都远不能和汕头相比，潮汕地区政治经济中心转移到汕头是有合理性的。就今天的潮汕地区而言，汕头是绝对的中心城市，如大汕头市的建制得以保留（即使更名为潮汕市也可），汕头作为中心城区的发展自然会更上层楼。

潮汕地区1.1万平方公里的面积，1000多万的人口，不到10个县，这本来就是一个非常合理的地级市范围。人为拆成三个地级市，不仅降低了汕头的天花板，也造成了三市在交通等规划上的各自为政，在吸引侨资外资上的同质竞争，也带来更高的人均行政成本。

在上世纪九十年代之后，“经济特区”本来就没那么特了。地级市之间的竞争，才成为地方竞争的主要形态，在这时候的潮汕三分，汕头已无法得到太多特区的政策红利，却大大丧失了人口和面积大市的规模红利，一增一减之间，潮汕的命运被悄然改写。

潮汕的另一大失误，是本土产业的羸弱。其实在东部沿海地区，大规模招商引资的门槛是很高的，绝大多数包括港澳台资在内的外资，都集中在长三角和珠三角。浙江、福建经济里外资成分都不算高，更多地是靠本土民营经济自力更生。潮汕和浙闽经济的差距，很大程度上就是本土民营经济的差距。

相较于浙江、福建盛行的服装鞋帽、五金百货等产业，潮汕的玩具、卫浴等强势产业的体量较小，天花板也比较低。九十年代的种种乱象，又招致了中央的强势监管，其他地方也对潮汕企业充满疑虑，这更让潮汕本土企业几乎彻底错失了九十年代末本世纪初中国成为“世界工厂”的系统性机会。

这样的一次错过，其实就是永久。

南洋的风，年年拂过北回归线上的潮汕。

总有人为潮汕的命运感慨唏嘘，但其实潮汕从来没拿过珠三角的剧本。

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