李国祥：城乡融合发展的关键是保护农民土地权益

本文来自微信公众号：经济观察报 （ID：eeo-com-cn），作者：田进，头图来自：视觉中国

城乡融合发展正在迎来新的方向。7月21日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

在完善城乡融合发展体制机制方面，《决定》提出健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革四条详细举措。

在这样的背景下，农民宅基地等土地权益的有偿退出办法将迎来怎样的变革，如何进一步提升农民收入，为何需要调控重要农产品价格，促进城乡融合发展将带来哪些影响？7月22日，针对这些疑问，经济观察网专访了中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥。

李国祥表示：“改革开放以来，城乡关系和工农关系的调整就一直是中国式现代化发展过程中的一项改革议题。城乡融合发展的一条重要路径是农民进城，而如何保护进城农民的土地权益（包括土地承包权、宅基地使用权等）是关键。”

一、新的改革举措

经济观察网：《决定》提出深化土地制度改革，接下来可能的改革方向是什么？

李国祥：城乡融合发展的一条重要路径是农民进城，而如何保护进城农民的土地权益是关键。为此，《决定》提出依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

在这样的背景下，未来土地制度改革的重点是能否在自愿有偿的退出办法上作出进一步探索。

首先，需要关注退出给谁，以及谁来支付补偿费用。如果是集体成员之间有偿转让土地权益，转让的需求量会比较小；如果土地权益是直接转让给集体，那么只有富裕的地方集体才有资金实力来支付补偿费用；如果是由国家财政来支付土地权益退出时的补偿，可能性会非常小。

其次，个人可能需要具备一定的基础条件，例如有稳定就业或者在城市中有房等，才能选择自愿有偿退出土地权益，否则个人可能会变得居无定所，进而带来更多的社会问题。

其实，2013年的十八届三中全会就提出，探索进城落户农民宅基地有偿退出机制。但在现实当中，操作难度比较大，需要资金实力等一系列因素支持，农民宅基地有偿退出案例只是零星地发生。而此次《决定》释放了进一步探索有偿退出办法的信号。

我个人建议，首先可以在一些有资金等条件的农村，让不再需要农村宅基地或承包地的农民实现有偿退出，此后土地权益归集体使用；其次，农民选择有偿退出土地权益的基础条件需要与个人的社会保障挂钩，这样才能让有偿退出土地权益的农民无后顾之忧。

经济观察网：《决定》提出取消在就业地参保的户籍限制，这对农民工进城有何影响？

李国祥：国家成立之初就建立了城乡分割的二元体制，而户籍与基本公共服务、社会保障等脱钩是城乡融合的一个重大进展。取消在就业地参保的户籍限制，意味着政府可以按照常住地给个人提供一系列公共服务，这将有助于人口的合理流动，更好地保障农民工融入就业地，更好地保障他们的权益。

经济观察网：《决定》提出推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平，为何需要调控农产品价格？

李国祥：农产品价格波动在世界范围内都是普遍现象。如果农产品价格过低，大量的农民就会因为亏本而降低种地的积极性，甚至退出农业生产。如果大量的农民退出农业生产，又会带来下一轮农产品的供不应求，进而导致农产品价格暴涨、农民一哄而上再去种地，最后又形成了农产品供大于求的现象。

因此，针对重要农产品，国家层面需要有一定的价格调控手段和调控能力，才能保证农产品价格保持在合理区间。

当前，针对粮食等重要农产品的价格调控手段主要有两种：首先是当农产品价格低于最低收购价时，政府部门会委托收储企业在一定期限内对农产品进行必要的收储。目前国内对稻谷、小麦实施最低收购价政策。考虑到玉米已经成为中国最大的粮食作物，对其他农产品价格的影响广泛深远，未来可以探索实施政策性收储玉米的措施，通过将玉米价格调控在合理区间来促进其他农产品价格的稳定。

其次是通过进出口政策来调控农产品价格。具体而言，可以在遵循WTO（世界贸易组织）相关规则与框架的前提下，通过增加或减少关税来影响农产品的进出口量。此外，还可以通过贴息贷款、农业保险等方式减少农民在遇到自然灾害或农产品价格低迷时的损失，进而控制农业生产能力被削弱的程度。

未来，政府部门还可以根据形势需要，继续探索其他直接或间接的价格调控办法，促进农产品价格保持在合理区间。

经济观察网：对于接下来的城乡融合发展，还有哪些方面值得关注？

李国祥：整体来看，此次《决定》更强调城乡融合发展的协调性。在城乡融合发展过程中，一个突出矛盾是城乡要素流动不顺畅。《决定》中也提到促进城乡要素平等交换、双向流动，但更多举措主要涉及农村土地制度改革、农村集体经济组织改革。

当前，农村人口流动到城市的障碍基本被扫清，但如果农村不能吸引优秀人才、稀缺人才进入，只是不断地流出人口，实现乡村振兴也会是一道难题。当前农村特别缺乏城市中的优秀人才，一些城市中的退休老师、医生等技术型人才想进农村却存在一些障碍。因此未来需要关注这方面的难题，实现农村—城市的双向流动。

二、城乡融合发展的影响

经济观察网：城乡关系经历了怎样的发展历程？

李国祥：改革开放以来，城乡关系、工农关系的调整就一直是中国式现代化发展过程中的一项重点改革议题，其间经历了几个明显阶段。

改革开放之前，国内主要实行农业支持工业发展的模式，城乡为割裂的二元结构。改革开放初期，国内继续实行农业支持工业发展的模式，但支持方式有所变化，包括统购统销模式退出。

20世纪90年代初，城乡二元分割的结构逐步被打破，农民工开始大量进城务工。21世纪初，城乡关系、工农关系进一步转变。从2006年开始，中国进入到以工促农、以城带乡的发展阶段。2012年，党的十八大报告提出推动城乡发展一体化。

2017年，党的十九大报告提出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。提出城乡融合发展说明既要城乡一体化，更要强调一体化路径，包括让城乡融合协调发展以实现共同繁荣。此次《决定》也对工农关系、城乡关系的发展方向作出了新的引导。

经济观察网：促进城乡融合发展可能带来哪些影响？

李国祥：城乡融合发展将带来多方面的积极影响。

例如，此前城乡土地要素的流动存在一些制约——虽然农村承包地的出租在法律、制度上已突破限制，但农村宅基地的权益转让一直未能放开。我们在调研中看到，一些农民进城工作后，大量宅基地闲置在家却又不能租出去，因此农民对这方面的意见比较大。而《决定》就针对性地提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。

城乡要素不流动对资源配置优化、农民权益保护等都有不利的影响，而城乡融合发展能逐步消除这些体制机制障碍。

经济观察网：如何促进农民收入增长？

李国祥：虽然城乡居民收入的相对差距（即两者收入比）在缩小，但绝对差距（两者收入差值）还在不断扩大。在扩大内需、促进消费的大背景下，促进农民增收的意义更加显著，这不仅能够拉动农村消费，还能够进一步缩小城乡差距，实现共同富裕。

目前来看，促进农民增收主要有几条途径——增加农民工资性收入；增加农民家庭经营收入，目前政策方向主要是依靠龙头企业来联农带农，进而增加家庭经营收入；增加农民的财产性收入，这部分涉及农村土地制度改革，比如宅基地等土地权益的自愿有偿退出等；增加转移性收入，这涉及强农、惠农等支持政策。