周其仁：不能把任何变动都叫改革，要有宪法审查机制

以下是文字实录：

周其仁：其实我也不知道为什么要在国宾馆讨论莫干山，莫干山可没有这样的排场。在这么豪华地方讨论下一个30年的问题，远比过去富裕的中国，看能不能面对自己的问题，能不能更有效的解决自己面对的问题，这可能决定下一个30年中国的命运。

我想讲一个什么题目呢？改革的时间比计划经济持续的时间长了，计划经济，第一个五年计划，搞到78年，中间才加上大跃进，非正常时期，真正计划经济也就20年，但是改这个计划经济，从78年到现在已经30多年了，从84年算是30年了，还是说中国的计划经济，在重要领域、关键环节还希望在2020年取得卓越成绩，这个事情本身有没有道理？为什么那么难改？这个问题我到现在也没有完整的答案，我最近有一个发现，对讨论未来30年可能有点帮助。

我们现在要改变一些东西，它是在改革当中形成的，不是计划经济时代就形成的。提醒我们在下一个改革当中，我们不要来来回回改，今天改这个挺好，过两年还得改。我发现什么问题，2.3亿人口不在户籍所在地，这是流动的，这是改革开放30年最重要的成果，2.7亿的人住在城镇，就不在户籍所在地。那么这一流动就带来好多问题，家里有房闲着，那么流动有稳定的趋势，我最近在上海访问了一些农民进入上海，访问了一些时间比较长的，你就问他多少年没回家了？有三年没回家，五年不回家，七年不回家，一家老小全带在上海。那你老家房，那个宅基地能不能盘活它？从常识看这个问题很好解决，你在外地不踏实就留着，你外头如果站住脚你就可以盘掉，所谓盘掉就是市场决定，谁来出价买走就买走，但是在我们国家，这么简单的经济事物，已经在城里落下脚的农民在老家的宅基地是一个很大的数目，我看是很简单的经济问题，你愿意留就留，你愿意租给别人住就租给别人，你愿意卖就卖。但在我们国家这么简单的事情，两个关键账，第一，1998年土地管理法修订的时候，加进去这么一条，叫农村集体的土地不得转让、出让、出租用于非农建设，你可以转，但是转下去，不能用于非农建设。那是宅基地，这个房子就是非农，它是住宅，不是用来农业的，当然住宅里头农民可以从事农业，这个条件一加好多转让就转不成。

第二个，99年，都是改革时期发生的。99年国务院办公厅文件，突然就有这么一条，农村村民的宅基地和上边的房屋不得转给本村以外。这个村有两个解释，一个小队，就是生产组，大一点行政村，在原来大队范围内的人来经营是可以的。到08年城乡住建部发了城乡房屋登记条例里头规定，如果农民的房屋转给他人，非组织成员不予以办理，不可以登记不可以过户，这是两条。这两条就把很多资源再组织再利用的机会就卡住。那么现在这次改，宅基地，农民的房子，第一能不能抵押？第二，能不能留住？用了个措词，非常审慎来推进这个工作。

国家部署了一些重庆、成都改革试点区。这两个关键障碍不是计划经济时代下的 产物，一个是98年一个是99年，98年以前是什么样子？98年以前在涉及到农村土地转让还是不转让的这个问题上，曾经有一个很大的宪法修正案，一条，适应企业合法，经验证明是非常重要的。第二条，我们原来的土地法、宪法都规定，中华人民共和国的土地，国有土地、集体土地，不能买卖不能租赁不能转让不能出让。这个事情到了98年不行了，脱离实际了，因为外资来了，外资不是国企，你不能给我划块地，你让它办厂，厂得落地，这块地什么性质？卡住了。所以当时就部署调研，把所有权和使用权分开，所有权不能转让。把土地批租给市场，可以300年、900年可以990年，有这么长的使用时间，国家得到大发展。我们学的了这条，使用权转让，解决外商进中国落地的问题。所以88年的修正在原来法律加了一条土地使用权可以依照法律规定转让，这是88年修正案第二条，大家注意，宪法的措词叫土地使用权可以依法转让，中国土地就两种，国有地、集体地，如果按照法制的原则，国有地可以转让，集体地也可以转让，这才叫平权嘛。但是宪法就说土地使用权可以转让。88年年底，《土地管理法》做了相应调整，很明确，农民土地和集体使用的土地可以转让，但是转让具体办法由国务院指定。两年过去以后，1990年国务院颁布了城镇国有土地转让新条例，但是到今天为止，再没有颁布集体土地转让这一条，这个分岔岔开了。政府的地是可以卖的，使用权可以40年、50年、70年，批租给市场，这个改革对中国的土地资源利用是起了很积极的作用，但是政府获得土地，就是农民的土地跟政府之间还是一个征用和被征用的关系，没有把市场机制引入政府环节，形成了全世界独一无二一手征地一手可以买，我们很多问题矛盾，资源配置问题，群体事件其实都跟分岔有关。

国务院制定一个条例，然后让它可以依照法律转让，这是宪法规定的，但是你看，城镇的土地条例转让条例出台，农村照样没有出台，隔了十年以后，出了《土地管理法》的修订，农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。这个事情现在倒过来看，我就不断反省，98年我们干嘛了，修订的时候干吗不发表意见？这条法一写，农村土地没法转让，重庆、成都、长沙的试验，虽然国务院文件先行先试，但是这个难度，你很难深入进去，限制转让权，从来没经过试点，你试验过吗？有什么后果？农民流离失所，允许农民土地买卖流离失所，没有发生这个。你试验了以后你再否定，我们国家现在很有意思，你要改你必须试验很谨慎，可当年否定性条例加进去的时候，没有经验支持。这些问题就促使我，我觉得我们要好好思考改革本身当中的一些学问。

你再往前查，88年之前，宪法修正案之前什么情况？当然整个国家计划经济不准买卖，土地不准买卖租赁，但是人民公社，农民的房屋是可以买卖，而且不限制。我查了一条规定，农民的房屋是农民的私有财产，可以买卖可以租赁可以转让可以赠送可以继承。还写了一句，如果买卖要请中间人议价，签合同，成交。事实上我们在各地看有很多民间不断在互相买卖房屋，中国的实际农村生活 一直有房屋流转的习俗，过去的法律也没有禁止，这个事情再往前追，涉及到社会主义改造的问题，因为宅基地是生活资料，它不是生产资料，不需要公有化，所以我们初级格式的示范章程，高级示范章程，从来没有说宅基地是集体财产的组成部分，习俗上是可以买卖的，但是后来也是一纸文件规定了生产队所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集体财产，不得买卖不得租赁不得转让。这个条款写在哪里？也写在人民公社第10条里头，我们就形成了房和地分开的政策，房子可以买卖，地，集体的不能买卖，可是房子盖到地上，所以到各地去看房屋买卖，只签房屋使用权，土地证没有了，包括所谓今天的小产权房，其实搏底下的地，这么一套习俗到了改革当中才有明确性、否定性、禁止性的法令出台，这件事情提醒我们，改革可要进行斟酌，到底什么叫改革？不能把任何变动都叫改革。

市场在资源配置当中起决定性作用，你要市场起作用，权利就要划分清楚，而且下一个30年关键部位的改革，要回到那个常识去，没有那么多的复杂，人都走了，都站住脚了，我那天碰到一个农民，他到新疆落地了，老家还有169平方米的宅基地，一直闲着，后来重庆搞地票制度，复垦了，土地一征，这里头剥出一比钱，拿到地票，可以在市场上交易，50%归农民，15%归集体生产队，让生产队帮助做服务工作。可是这个体制在讨论的时候，就碰到上面的法，《土地管理法》，农民宅基地不能用于非农建设，到底违不违法？到底在先行先试去做还是它有普遍意义，所有大城市周围的农民都可以享受这个政策，都可以盘活老家物业，当然是以自愿为前提。

98年土地管理法，至少我的观点，它跟88年的宪法修正案冲突，法学家们讲要完善法制体系，一定要有宪法审查机制，现在很多部门通过的法律它跟宪法原则之间冲突，你再改你就要冒犯法或者违法违纪违规的风险，社会资源配置就碰到问题，今天讨论讲到很多观念，另外我还讲到常识。城市化不是中国发生，在全世界主要文明里都发生，都有类似的问题，怎么解决？最普遍的经验是什么？就是保护他的财产权，包括使用、收益、转让，这是基本的经济制度。要给它落下来，然后不要来来回回改。这样我们就不会把我们一代一代的精力，我觉得我们有精力可以干很多别的事，不要来回研究改。改好放在那里它就会资源配置，剩下市场监督，相对价格变动就做决定了，这是基本产权制度，用不着来来回回改。60多年的教训，土地私有制也改过，每家每户分到地，通过中华人民共和国土地改革法，承认每块农民分到土地是私有财产，可以经营、耕作、买卖、租赁，写在我们1950《土地改革法》里头，可是几年以后就变了，我们也搞过国有制，所有土地归公，搞人民公社。可是搞了两年就饥荒，马上就出台说，把一块地所有权算集体，使用权给农民，叫口粮田、自修地，我们搞过很多土地产权制度，但是不稳定长久，来来回回变。

我想我们面对未来30年的时候，在这些根本问题上做一些思考，因为中国比过去富裕了，只好走一步算一步，我们今天比过去富裕了，连我们这样的很多讨论问题也可以在国宾馆进行，我们有条件奢侈一点，所谓奢侈一点就想想常识简单的问题，把我们中国人组成社会的基本游戏规则奠定下来，不要来回去变，剩下把精力用在基础上去对付千变万化的市场，刚才讲的创新，不要来来回回在这些基本问题上，今天东明天西，我们要担心在改革过程中发生的妨碍经济发展的要素，就在改革当中发生。怎么改革的时期出了一条法律，不得转让买卖出租用于非农建设，你这句话一写，所有合理性可以做的工作都不能做了，那当然中国老百姓也有一套，你说你的，我做我的，我们在温州、乐清调研，乐清农业户口人买另一个乐清农业户口人土地房屋，我还很兴奋，跑到底下一问，本县人哪买本县人，都是外来人买的，外来人可以吗？可以啊，办手续，就在我这里办，中介公司，就用毛笔字签一个卖房契，然后签字画押，连房屋共有人，就是老婆签字，以什么样的支付方式卖给谁。再过户怎么过？再签一张。带着卖房契就是房屋所有证，而且已经习惯了，整个乐清，乐清以外温州地区都这样，多少年了。结果我们还搞改革试验区，是乐清农业户口可以买乐清农业户口。

我们要回到改变根本上去，下一个30年，我们确实没有那么紧迫，改革的动力是个问题，但是还有一条，现在相对富裕的社会可以想得比较早，而这一点，不单单取决于利益，取决于观念，取决于我们怎么思想，我们吸收了人类社会对普世性的 价值，然后在中国社会扎下根，把中国经济在下一个30年推向更好的方向发展。