扶贫资源剧增时如何避免低效？

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：林辉煌(华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理)，头图来自：IC photo

近年来，中央政府不断强调贫困治理的重要性，随之而来的是扶贫资源的剧增。

从实践效果来看，扶贫资源的使用经常陷于低效或无效，一个重要的原因是这些资源由多部门进行管理而呈现碎片化的格局。[1]

扶贫资源或者以专项资金的形式通过部门下放，或者由扶贫单位直接带到贫困村，县政府几乎无法对这些分散的扶贫资源进行统筹配置。

扶贫资源的碎片化主要体现为以孤立的村庄为单位进行资源输入和贫困治理，最终导致脱贫缺乏可持续动力。[2]

如何强化县级财政统筹能力，提升贫困治理的有效性，是本文的中心议题。

“悬崖村”搬新家的村民在山下公路边合影留念。新华社记者 江宏景 摄

贫困治理中的统筹能力主要测度的是政府进行扶贫资源整合的水平。财政统筹是统筹能力体系中最关键的组成部分，政府对扶贫资源的统筹，主要体现在财政统筹上。

这里所说的财政统筹，是指政府对分散的扶贫资源的整合规划，包括将行政性扶贫资源纳入统一的专项扶贫账户进行整体性的规划和使用，以及要求社会扶贫资源（不纳入统一的专项扶贫账户）的投入去向须符合政府的整体扶贫规划。 

一、碎片化的扶贫资源及其后果

能够由县级统筹使用的扶贫资金只有来自扶贫办系统的专项资金[3]，其他的扶贫资金都是直接从扶贫主体到扶贫村庄，即使经过县级财政系统，也只是形式意义上的。

以笔者调研的L县为例，第一轮扶贫（2009—2012年）中的财政专项资金只占总额的32%，第二轮扶贫（2013—2015年）中的财政专项资金只占总额的33%（见表1）。

 表1  L县扶贫资金统计（万元）

扶贫资源的碎片化，在很大程度上弱化了扶贫的效果，具体表现在以下几个方面：

第一，扶贫产业不具规模，无法建立扶贫的长效机制。由于扶贫资源散落在各个扶贫机构中，相互之间缺乏合作与整合，结果导致“一村一产业”甚至“一村多产业”。

这种“产业孤岛”的格局很难充分发挥资源集聚的规模效应[4]，而且容易造成扶贫产业缺乏生命力，使贫困村的脱贫不具备可持续发展的动力。[5]

第二，扶贫资源浪费和不足并存，资源配置不均衡。因为贫困村的建设资金主要来源于帮扶单位的筹资，因此，贫困村的脱贫情况直接取决于帮扶单位的资金筹集能力。

有些帮扶单位筹资能力极强，以笔者调研的A村为例，扶贫单位在三年的扶贫周期内为所帮扶村庄带来2000多万元的资金，整个村庄被反复翻新了几轮，贫困户几乎都住进了小洋楼。

而那些筹资能力弱的扶贫单位，能够给贫困村带来的资源极其有限，以笔者调研的B村为例，扶贫单位总共只给了二三十万元，对贫困户的生活和生产几乎没有产生什么影响。

从整个县域来看，虽然扶贫资源不少，但是资源配置极不均衡，结果在不同的贫困村之间又形成了新的贫富分化，减损了精准扶贫的政策效果。

第三，扶贫资源难以有效对接社会需求。由于当前扶贫资源的项目化和碎片化，容易造成扶贫项目的规模偏好和实力偏好，很多贫困村只得到了极少的资源甚至因为没有能力实现资金配套而难以分享扶贫项目[6]，从而导致贫困村和贫困户的发展需求根本无法得到满足。

以笔者调研的B村为例，扶贫单位由于资源不多，只能给村里建了一个养殖场养羊，但是因为选址不科学、缺乏技术指导和资金支持，项目很快就失败了。

实际上，当地村民反映，他们需要的并不是一个小型的养殖场，而是更好的基础设施建设，而帮扶单位有限的资源完全无法满足他们的需求。令人遗憾的是，这些小型项目的资金由于缺乏统筹监督，绝大多数都落入能力较强、不那么贫困（甚至不贫困）的农户手中。

换言之，贫困户的社会需求并未在扶贫资源的分配中得到有效表达。研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33%。[7]

第四，扶贫资源的使用难以得到有效监督。因为扶贫资源的碎片化，只有各扶贫单位才知晓这些资源的数量、结构、具体使用去向及使用效果。虽然这些扶贫单位被要求将上述信息汇总到扶贫办，但是并非每个部门都会积极如实上报。

各部门缺乏有效的沟通和协调机制，在资金管理和使用上往往从本部门的利益出发制定相应的管理规定和程序，造成扶贫资金管理上的混乱，也给扶贫资金的监测工作带来很多不便。[8]

面对这些分散在各个部门、各个村庄的扶贫资源，扶贫办或其他政府部门既没有统筹能力，也很难有督促和监管的能力。[9]

扶贫资源之所以碎片化，与条块关系中的“条条主义”密切相关；随着“条条主义”的兴起，财政资源的筹集、发放和使用越来越多地依靠纵向的部门体系来完成，这正是扶贫资源碎片化的内在原因。

由于政府层级间的权责分配没有随着分税制改革的推进而做出相应的调整，从而导致地方政府事权与其拥有的财政能力不相匹配，贫困县没有得到与主体责任相对应的项目安排和资金使用自主权。[10]

实践证明，由于专项转移支付比重过高，以及财政资金的项目制运行，最终导致资金使用“条条化”和碎片化的后果，这正是当前扶贫资源所面临的根本困境。 

二、县级财政统筹的必要性

首先需要回答的问题是，在日益强调以家庭为基础进行扶贫资源精准配置的背景下，为什么还需要政府的财政统筹？从资源配置的客观结果来看，瞄准对象的家庭化必然意味着扶贫资源的进一步分散化，但是这并不意味着扶贫资源无需政府层面的统筹。

恰恰相反，贫困人口的分散化与扶贫资源的家庭化更需要强有力的政府统筹，后者是进行贫困识别进而实现对扶贫资源公平配置的关键。换言之，扶贫资源的分散化是一种“有管理的分散化”，是经过统筹之后的再次分散化。

因此，从某种程度上讲，要提高扶贫资源的瞄准率，更需要加强政府财政统筹能力，使其能够更好识别贫困家庭并且制定有针对性的扶贫策略。

接下来需要回答的问题是，为什么需要县级而非其他政府层级来进行财政统筹？

第一，县是基本的财政单位和治理单位，是社会保障的主要支出方。虽然在当前的政府层级设置中，乡镇是最末端的政府体系，但是它所拥有的机构和权力完整性始终不如县级政府。

尤其是从财政角度来看，很多乡镇根本没有本级财政收入，而是全部依靠上级的转移支付来维持运转。此外，作为社会保障的主要支出方[11]，县级政府往往力不从心，一项重要的改革举措正是在政府财政能力和所承担的事权之间实现平衡。

因此，在县级政府所承担的事权没有变动的情况下，增加县级财政收入、提升县级财政统筹能力从而为其提供更公平、更充分的资源配置显然非常有必要。

第二，县级财政统筹具有信息对称的优势。相对于中央、省市政府，县级政府更了解农村社会的真实情况和实际需求，这对于开展扶贫资金的统筹工作来说至关重要。

县乡村是乡村治理的主体，它们构成了一个完整的治理体系，是国家与基层社会互动博弈的主要媒介。市级政府的主要功能在于上传下达，并不涉及太多具体的基层治理工作。

省和中央政府作为宏观政策的制定者，其优势并不在于对基层社会微观信息的了解，而在于对宏观形势的把握。

贫困治理需要充分的微观信息作为支撑，因此，由县级而非中央、省市政府来进行财政统筹更为合理；利用信息对称的优势，县级财政统筹能够提供更有效的社会需求表达平台，准确回应贫困村和贫困户的发展需求。

第三，县级统筹能较好实现部门资源的整合及其与社会需求的有效对接。一般而言，政府统筹层级越高，可供政府整合的资源就越多，越有利于实现区域的发展平衡。

然而需要指出的是，政府统筹层级越高，离基层社会越远，回应社会需求的能力也逐渐减弱。而如果缺乏对地方政治、历史和社会背景的充分认识，那么基于社区的发展项目未必能获得成功[12]。

如何确定政府的统筹层级，从而在部门资源整合与社会需求回应之间实现较好的平衡呢？一个主要的方法是根据统筹事务的信息复杂性来确定：信息的复杂性越高，政府回应社会需求的难度越大，因此统筹层级不宜过高；反之，信息的复杂度越低，则越应当提高统筹层级从而发挥资源整合的优势。

以养老保险为例，回应社会需求所需要的信息并不复杂，省级统筹甚至中央统筹都是合理的。然而在贫困治理领域，回应社会需求所需要的信息非常复杂，由县级政府进行统筹是比较合适的：市级以上的政府距离治理实践太远，而乡村两级都不是完整的治理单位，虽然能更好反映社会需求，但是很难进行部门资源的统筹。

三、完善县级财政统筹的政策建议

虽然县级财政统筹面临各种挑战，但是它对于贫困治理的有效实现至关重要。作为有效减贫的三大要素之一，县级财政统筹制度的完善是一项紧迫的任务（另外两个要素分别是以家庭为核心的发展政策和社区参与能力）。

目前来看，扶贫资源的县级统筹主要是从两个层面展开的：一是在贫困县开展涉农资金的整合，二是将专项扶贫资金的审批权下放到县。这两种做法虽然起到一定的作用，但是依然不足以解决扶贫资源碎片化的问题。

首先，扶贫资源的整合不应当仅局限于贫困县，尤其是在贫困人口集中度不断降低的情况下，非贫困县的贫困治理同样需要县级的财政统筹。

其次，专项扶贫资金只是扶贫资源的一部分，其他扶贫资源尤其是各类对口扶贫资金也应当纳入县级财政统筹。

第一，将各类扶贫资源纳入县级统筹，具体来说，这些扶贫资源的使用应当符合全县的扶贫规划。县财政部门可以专门设立一个扶贫资金账户，所有的专项扶贫资金、行业扶贫资金和对口扶贫资金都纳入该账户进行统一管理。

行业扶贫资金和对口扶贫资金不再是直接从部门到村庄，而需要统一纳入县扶贫资金账户中，由县扶贫部门统筹使用。作为一种“结构性协同机制”（structural mechanism）[13]，县扶贫部门的统筹作用需要进一步得到强化。对于社会扶贫资金，无需纳入统一账户，但是资金的使用应当符合县政府的整体扶贫规划要求。

第二，要确保扶贫资源的县级统筹切实发挥作用，提高扶贫资源的瞄准率，应当建立自下而上的社会需求表达机制。从这个意义上讲，县级统筹不是简单地以“块块”替代“条条”，它不仅是对分散的扶贫资源的统筹，同时也是对分散的社会需求的统筹。

具体而言，需要在县乡村体制中建立一种社会需求表达机制，让农民这个最终受益人参与到扶贫资源使用的决策中，而不是仅仅让自上而下的“条条”和县级政府的“块块”来决定资源如何使用。[14]

第三，为了更好推动扶贫资源的县级统筹，需要改革扶贫的考核方法。现有的考核方法虽然规定了很多标准，但是最后都归结到资金投入量这个要素上，以至于每个扶贫单位都费尽心思去寻找资源。

这种考核方法的优点在于极大激励了各部门资金投入的积极性，而缺点就在于导致扶贫资源的碎片化。为避免扶贫资源的县级统筹可能造成的部门资金（包括企业尤其是国有企业的资金）投入热情的降低，新的考核方法应当同时强调部门的资金注入量和全县的扶贫效果。

换言之，一个部门的扶贫成绩与其带来的资金量和全县的扶贫效果呈正相关关系；对县一级各部门的考核，主要是看部门注入的资金量大小（帮扶村的扶贫效果）；而对省市各部门的考核，则是看各部门注入的资金量（帮扶村的扶贫效果）以及其帮扶村庄所在县的整体扶贫效果。

在新的考核方法中，因为扶贫单位的资源投入量依然是最重要的考核指标，其扶贫积极性与话语权能够得到维护；当然，扶贫资源的投入去向，需要县级政府、帮扶单位、被帮扶村庄和贫困户协商决定并依据减贫的可持续原则统筹使用。

第四，除了改革考核方法之外，还需要强化对县级财政统筹的监督。扶贫资金的统筹有利于提升扶贫效果，但是也增加了权力膨胀与滥用的风险。

因此，需要进一步完善财政审计制度，对于财政资金长期闲置、统筹盘活不利的要加强问责，同时也要严格规制滥用、挪用、侵占扶贫资金的行为，确保扶贫资源能够依法、依规、合理使用。

此外，还应加强扶贫资源的第三方评估。政府应聘请独立的专业机构定期开展监测评估，从而掌握扶贫资源的使用去向和效果，为优化县级财政统筹提供科学依据。

最后需要强调的是，贫困治理的有效实现不仅需要在县级层面实现扶贫资源的统筹，同时也需要省级和中央在其他事项中发挥统筹作用。

例如在财政方面，中央政府转移支付的重点不应仅仅放在如何使资源分配在省份之间更加公平上，也应放在各县之间做到更加公平上面[15]，特别是要清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方的转移制度，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属于地方财政事权的划入一般性转移支付。

对于贫困治理来说，进一步提升医疗、教育等方面的统筹层级也非常关键。如果能够在省级层面或中央层面实现对医疗、教育的资源统筹，那么地区间的经济社会发展就能够得到更好的平衡。

从这个意义上讲，贫困治理的有效实现不仅仅需要县级统筹，也需要省级统筹和中央统筹，更需要一个上下联动的社会政策统筹体系。

参考文献：

[1]李小云、唐丽霞、张雪梅：《我国财政扶贫资金投入机制分析》，载《农业经济问题》2007年第10期，第77-82页。

[2]王永平、袁家榆：《农村扶贫开发机制、资源整合与对策建议》，载《改革》2008年第4期，第154-157页。

[3] 2014年之后，根据国务院扶贫开发领导小组的决定，将扶贫资金项目审批管理权限下放到县，省级不再具体管理扶贫资金项目的审批权；到2016年，可能有90%左右资金规模的审批权限会下放到县。参见《国务院扶贫办：今年或将90%扶贫资金审批下放到县》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMDEyODI4Mg==&mid=2653237572&idx=2&sn=deaeccb3e4997bea76a2924b14fedba4&chksm=80848fb1b7f306a754d47ac34fecb37952166eb8b88eb10063a70e0f7dad2b3f5fb0fca2a2a4&scene=1&srcid=0923pdR60hkiu3ewnbssw3fz#rd。

[4]李含琳、韩坚：《中国扶贫资金来源结构及使用方式研究》，载《农业经济问题》1998年第4期。

[5]王永平、袁家榆：《农村扶贫开发机制、资源整合与对策建议》，载《改革》2008年第4期，第154-157页。

[6]邢成举、李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，载《中国行政管理》2013年第9期，第109-113页；刘升：《精英俘获与扶贫资源资本化研究——基于河北南村的个案研究》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第5期，第25-30页。

[7]李小云、唐丽霞、张雪梅：《我国财政扶贫资金投入机制分析》，载《农业经济问题》2007年第10期，第77-82页。

[8]李小云、唐丽霞、张雪梅：《我国财政扶贫资金投入机制分析》，载《农业经济问题》2007年第10期，第77-82页。

[9]康晓光：《90年代我国的贫困与反贫困问题分析》，载《战略与管理》1995年第4期。

[10]《财政部副部长胡静林详解贫困县涉农资金整合》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4ODAzNzYxMg==&mid=2651458847&idx=2&sn=51e6da9007d932c5e144cb00b7e04949&scene=1&srcid=0628snW0Q0p773ebZ7GhUg3S#rd。

[11]世界银行：《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进、中国贫困和不平等问题评估》，2009年，第159页。

[12]世界银行：《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进、中国贫困和不平等问题评估》，2009年，第84页。

[13] OECD Public Management Service/Public Management Committee(PUMA/MPM), Government Coherence: the Rolr of the Centre of Government, 2000,6, 7.

[14]贺雪峰：《财政资源如何下乡》，载《第一财经日报》2015年9月24日。第一财经网站：http://www.yicai.com/news/2015/09/4690486.html，2015-09-24。

[15]世界银行：《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进、中国贫困和不平等问题评估》，2009年，第163页。

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：林辉煌(华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理)