上海：“小资”符号下的智慧城市现实主义路径

本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：WeCity未来城市，头图来自：视觉中国

上海被形容为一座务实而又小资、内敛又不乏“清高”的城市，从城市治理的意义框架到公共服务的具体细节都充满了实用主义的气质。

腾讯最新发布的《数字中国指数报告（2020）》中省级用云量指数排名显示，上海“低调”登上榜首，拼多多、B站以及摩拜单车等改变中国互联网格局的新生代数字经济企业，正在支持上海快速成长为互联网“后浪”之都。

新零售、人工智能、一网统管等正在成为上海从数字消费、智能产业、政务服务到城市治理的标签。

纵观上海近十年来的智慧城市建设历程，与全球以及国内其他智慧城市建设不同，上海智慧城市的发展充满了实用主义的行事风格，同时具备智慧城市的战略耐心，主要表现为：

一是“去标签化”。

自2010年提出“创建面向未来的智慧城市”以来，上海智慧城市建设从未因为“超前的战略”或者炫目的品牌而被舆论关注，始终如一地以“日拱一卒”的方式依照智慧城市行动方案或规划小步快跑。

二是“去基因论”。

在数字化转型、人工智能产业、长三角城市群战略、自贸区建设等多因素影响和叠加的时代命题中，在清晰认识城市自身禀赋与治理基础的同时，上海一直试图在突破“互联网魔咒”，跳出“经理人文化”的束缚，进一步激发创业文化、冒险精神与社会创新能量。

2019年12月26日在纽约发布的由全球城市实验室（Global City Lab）编制的《全球城市500强》分析报告显示，上海位列第12名。

2020年7月10日，联合国发布《2020联合国电子政务调查报告》，上海市在“地方在线服务指数”排名中名列全球各大城市第九位，上海市“一网通办”在报告中也被作为经典案例加以介绍。

毫无疑问，上海的城市服务与数字治理水平已经成为全球观察中国城市化发展的窗口。WeCity未来城市研究组希望从战略设计、政策执行、建设落地等层面，探索和发掘上海智慧城市的发展轨迹。

洞察在中国工业化、数字化并行的发展现实与国家治理制度背景下，上海如何把握城市由数字化、智能化向智慧化发展的航向，并由此在产业、服务、治理层面完成自身的进化与升级。

一、上海智慧城市建设的政策脉络

与其他城市以抢占科技风口、推动产业转型、重塑城市品牌等目的不同，上海在智慧城市的政策设计与发展逻辑上，始终是以城市为核心，以满足未来城市服务与治理需求为导向。

上海智慧城市的建设发展历程可以大致划分为三个时间节点，即2011~2015年的智慧城市基础设施建设与应用探索期、2016~2019年的智慧城市创新发展期与2020年开始的智慧城市竞争力重塑期，并在不同阶段呈现出一座传统视野内较为成熟的城市面向数字时代转型做出选择的价值观。

2010年上海即提出建设“创新面向未来的智慧城市”，2011年9月8日正式发布《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》，明确信息基础设施、信息感知与智能应用、新一代信息技术产业和信息安全保障四大任务。

2014年12月17日，上海出台《上海推进智慧城市建设行动计划（2014~2016年）》，强调着力实施智慧化引领的“活力上海（LIVED）五大应用行动”，全面建设以人为本、世界一流的智慧城市。

其中，所谓“活力上海（LIVED）五大应用行动”指的是城市宜居（Livable）、产业创新（Innovative）、运行可靠（Viable）、透明高效（Efficient）与区域（District）示范。

从本阶段上海智慧城市建设推进路径来看，从一开始即跳出了“唯技术论”的窠臼，强调以人、产业、治理等对象与载体的智慧化为发展愿景与核心。

2016年9月，上海市发布《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》，提出“以新理念引领智慧城市创新发展”。

规划提出，到2020年，上海信息化整体水平继续保持国内领先，部分领域达到国际先进水平，以便捷化的智慧生活、高端化的智慧经济、精细化的智慧治理、协同化的智慧政务为重点，以新一代信息基础设施、信息资源开发利用、信息技术产业、网络安全保障为支撑的智慧城市体系框架进一步完善，初步建成以泛在化、融合化、智敏化为特征的智慧城市。

2017年两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时强调，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系到上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。”

2019年11月，习近平总书记在考察上海时指出，要提高城市治理现代化水平，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”。

从本阶段可以看出，从解决市民需求和城市治理问题出发，上海已进入“服务+治理”双轮驱动的智慧城市应用创新期，为中国城市化进程打造面向未来的超大城市治理样板。

2020年2月10日，上海市发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》。

聚焦政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、全面赋能数字经济三大建设重点，力争到2022年，将上海建设成为全球新型智慧城市的排头兵，国际数字经济网络的重要枢纽；引领全国智慧社会、智慧政府发展的先行者，智慧美好生活的创新城市。

在这一阶段，新型城镇化、新基建以及国内国际双循环发展新格局的历史背景下，厚积薄发的上海智慧城市建设正在加快站上建立其国内、国际竞争力、影响力的新起点。

二、智慧城市组织模式、制度设计与评价工具

从上海智慧城市建设与发展的进程与节奏来看，作为一座具有历史底蕴与治理传统的超大型城市，上海将智慧城市建设作为自身面向数字时代转型发展的众多议程之一，而非全部。

随着数据开放与共享在城市治理与服务中扮演着越来越重要的角色，2018年4月12日，上海市大数据中心正式成立，该中心主要工作为构建全市数据资源共享体系，制定数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。

从智慧城市的应用与发展角度而言，上海市大数据中心的成立本质是构建城市的数据治理基础设施，为挖掘和激发城市数据能量以更好地服务公众和企业提供支撑。

2019年7月，上海市人民政府决定将上海市智慧城市建设工作领导小组、上海市智慧公安建设领导小组、上海市推进无线城市建设联席会议、上海市光纤到户工作推进联席会议、上海市三网融合工作协调小组等合并，成立上海市智慧城市建设领导小组，这可以视为面向智慧城市竞争力重塑阶段的全新开始。

2020年初，上海市城市运行管理中心正式成立，全面推进城市运行“一网统管”工作。目前，上海城市运行管理和应急处理系统已建成1.0版，对应86个一级指标，整合接入了包括公共安全、绿化市容、住建、交通、应急、民防、气象、卫生健康等领域的22家单位共33个专题应用，“一网管全城”的目标已初步达成。

未来将重点加强中台建设，实现集约化、灵活化的联勤联动和智能应用，并紧盯城市管理重点领域和易发高发应急事件，加快预案智能化管理应用。

上海市是中国率先创建政府数据开放平台的城市之一，在由复旦大学数字与移动治理实验室发布的历年政府数据开放评价排名中均位居前列。

2019年10月，上海正式颁布《上海市公共数据开放暂行办法》，成为国内首部专门针对公共数据开放的地方政府规章，对开放流程、平台建设、安全保障等内容进行了细化规定，并首次明确将水务、电力、燃气、通信、公共交通等领域的公共数据纳入开放覆盖范围。

鉴于当前政府数据开放存在的问题，《办法》还首次明确数据开放主体的“豁免责任”，“数据开放主体按照法律、法规和规章的规定开放公共数据，并履行了监督管理职责和合理注意义务的，对因开放数据质量等问题导致数据利用主体或者其他第三方的损失，依法不承担或者免予承担相应责任。”

为推动政府侧与社会侧积极参与智慧城市建设与数据开放，上海市已持续多年开展和举办“上海市智慧城市发展水平评估”与“上海市开放数据创新应用大赛（SODA大赛）”。

上海市经济和信息化发展研究中心发布的《2019上海市智慧城市发展水平评估报告》显示，评估指标体系主要包括网络就绪度指数、智慧应用指数与发展环境指数，其中网络就绪度指数包括基础能力与应用感知；智慧应用指数涵盖生活服务、数字经济、城市治理、绿色发展与政务服务；发展环境指数包括机制保障、创新应用与试点示范。

通过此次本次评估结果可以看出，徐汇、静安和黄埔三个区成为上海市智慧城市发展领先区，持续6年的评价推动也使上海智慧城市建设稳步成为国内城市“领头羊”。

除此之外，自2015年始，上海市经济和信息化委员会即每年牵头主办“上海市开放数据创新应用大赛（SODA大赛）”，组委会通过面向国内和全球进行招募和推广，以及走进数据源、专家辅导与专场对接活动等方式，重点聚焦交通、城市管理、健康、商业和环保等领域，在全球范围内征集基于开放数据的大数据创新应用解决方案。

SODA大赛得到了上海市公安局、生态环境局、交通委、市场监管局等部门的参与和支持，获得了更多公共开放数据。据统计，2019年的数据集从2018年的87项增加至116项，数据总量达到1.5T。

在过去的五年里，SODA大赛与50余家不同的政府机构与企事业单位开展合作，合计开放258个数据集，累计参赛人数超过8300人，达到1850个团队，产出创新产品1990个，决赛获奖作品累计89项。

2020年SODA大赛于7月启动，以“慧聚数据力量 创新城市发展”为主题，围绕城市运营、医疗健康、交通出行、文化教育、信用服务、商业服务六大领域开展专题比赛。

通过城市公共部门的数据源支持与全球创新力量的合作与众创，上海智慧城市建设正不断从数据开放应用驱动中获得创新能量。

此外，在智慧城市建设投资模式单一与商业模式匮乏的当下，在不断提升数字基础设施支撑能力的同时，上海并未在应用、服务和场景层面做冒进的单向投入，而是借助公共数据资源来撬动全球创新力量，并以此构建属于上海智慧城市的数据生态。

三、“一网通办”向外，“一网统管”向内

2019年开始，“政务服务一网通办”与“城市运行一网统管”其实已成为上海智慧城市建设的重要标签。

在全国一体化在线政务服务平台建设的大背景下，上海在2018年10月正式推出“一网通办”平台，将各单位原有的多个服务平台，按照“六个统一”的原则整合打造成为一个统一的平台。

同时，还会开通移动端服务平台——“随申办市民云”，设计了从“能办”到“好办”，再到科学化、精细化、智能化的“一网通办”发展路径。2020年，“一网通办”计划新接入 500 项公共服务事项，新增 100 项全市通办的个人事项，并不断优化再造政务服务流程。

自上线以来，“一网通办”始终把减材料、减环节、减时间、减跑动次数作为核心关切，在技术储备、数据归集、平台设计、流程再造等方面大力投入。

目前，上海“一网通办”已全面建成“一平台、多终端、多渠道”的服务体系。

其中，移动端“随申办”服务已全面覆盖本市常住人口，平均月活超1000万；“随申码”累计使用次数超9亿次，已经成为伴随市民工作、生活的随身服务码，在看病就医、交通出行等领域。

截至2020年7月27日，“一网通办”平台个人实名注册用户超过3227万，法人用户超过208万，接入服务事项达2341项，94.91%的事项可以一次办成，日均办件量超过十万件，累计办件量超过6519万件。

80%的本市政府部门核发的材料，在企业和群众办事过程中已实现免于提交；14个重点推进的业务流程革命性再造“一件事”中，医疗付费、医疗费报销等2件事已上线试运行，其余12件事将按计划9月底前上线；50项个人高频事项（约占总办件量的95%），实现“不见面办理”。

世界银行最新发布的营商环境“中国报告”显示，上海作为权重为55%的参与测评的样本城市被深入研究，报告认为，上海通过“一网通办”推动的营商环境改革成为世界范围内经济发展受益最大的全球城市之一。

7月10日，联合国发布的《2020联合国电子政务调查报告》显示，上海市在“地方在线服务指数”排名中名列全球各大城市第九位。因此，从某种程度而言，上海正在成为后全球化时代数字政府转型、营商环境改革的中国窗口型城市，成为世界观测中国政府数字化转型的重要样本。

2020年4月，上海市正式发布《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，基于云计算、物联网、人工智能、区块链等数字基础设施支撑的城运平台。

以“二级建云、三级平台、五级应用”为迭代抓手，提出营造“观全面、管到位、防见效”的智慧应用生态，努力做到实战管用、干部爱用、群众受用，实现“一屏观天下、一网管全城”的生动愿景，并首次提出构建和完善城市生命体征指标，实现对城市生命体征数据的全量、实时掌握。

目前，围绕城市基础设施、城市环境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力六个维度，上海“一网统管”城市生命体征监管系统，已形成73个一级指标、183个二级指标的整体架构。

《计划》要求，“一网统管”要聚焦城运中心和城运系统“两大关键”，开展人机协同、智能融合的现代化治理新探索。因此，从城市治理现代化推进进程来看，上海已经将城市的数字孪生、人机共同进化作为推动未来城市智慧化发展的切入点。

除了在顶层设计与平台建设方面的努力，上海在各区县、街道已逐步落地智慧应用场景，如青浦区徐泾镇则通过公安视频资源，研究开发了占道经营、违规撑伞、出店经营、乱堆物、垃圾外溢、明厨亮灶、渣土车违规、非机动车乱停放、机动车管理、乱穿马路等10个智能化应用场景进行试点。

赋能城市治理现代化提升，实现自动发现、自动派单、自动核查、自动结案的全闭环管理。

如普陀区真如街道则在为老服务、沿街商铺垃圾分类、疫情防控报警门磁等方面推出了应用场景，充分地利用移动互联网、物联网、二维码、微信群等，关照弱势群体、友邻关系与个人隐私保护，整合和利用数字技术与社群力量，在推进城市治理精准化的同时提升城市温度。

对于上海而言，“一网通办”正在产生服务能力的外溢效应——不断向长三角城市群进行延伸与扩展，进行优质服务能力的输出；而“一网统管”则具有向城市内部掘进的特征——通过数字技术与治理结构的嵌入，不断朝向城市内部给出更优化的数字治理思路。

四、Wecity观察与建议

1. 将城市禀赋与发展诉求作为智慧城市战略原点

从上海智慧城市的发展路径与政策设计来看，对全球与国内智慧城市的发展模式，上海基本上都采取了“不跟随”的策略，按照自身城市的发展节奏，在不同时期对城市发展定位进行对焦与校正。

从近十年的智慧城市发展行动方案与持续六年的智慧城市发展水平评估中可以看到，夯实数字基础设施与创新智慧应用一直是上海智慧城市建设的两大焦点。

同时，在全球城市竞争、长三角一体化、数字经济浪潮与人工智能产业竞争中，上海试图撕掉“被互联网抛弃”的标签，在剧烈的城市数字化转型过程中率先卡位。

连续三届世界人工智能大会的成功召开，以及一批AI独角兽的诞生和上市也验证了上海的远见，在互联网时代“失语”的上海，正在人工智能时代创造出越来越大的声浪。

2. 建立获得感与安全感统一的智慧城市发展路径

率先在上海提出的“一网通办”曾被写入2019年全国两会政府工作报告，这是继“互联网+政务服务”之后影响全国数字政府发展进程的重要理念，也标志着我国数字政务服务进入了发展的新阶段——由外在的用户体验优化渗透到内在的流程改造阶段。

“一网通办”是提升公众和企业获得感的重要路径，“一网统管”则是创新社会治理模式、提升城市安全感的重要举措。

首次在上海被提出的“一网统管”正在成为各大城市与基层区县推进治理体系与治理能力现代的重要抓手。

由此亦可看出，上海智慧城市建设并非以大战略、大投入、大项目为牵引，而是通过政策引导、组织设计与应用实践的不断探索和优化，无限逼近数字时代的城市发展内核——即以数据要素为驱动的人（人的创造力）、服务（政务服务与公共服务供给）与空间（基础设施的升级与重构）。

3. 将公共数据资源打造成为智慧城市的创新资源

在政府数据开放领域，上海一直走在全国省市前列，而通过激活公共数据资源来推动智慧城市的应用创新这一做法，从全球智慧城市的创新发展来看都是不落伍的。

除了标准化、规范化、创新性地开放足够的数据资源，更重要的是上海通过以众创的模式将公共数据资源开放打造成为一个为智慧城市创新发展供血的应用生态。

来自全球的数据应用创新团队将上海市公共数据资源作为探索智慧城市未来的实验场，而上海也依托数据应用创新成果进一步发掘和优化城市服务与治理盲点。

因此，对于上海而言，公共数据资源开放既是智慧城市的发展杠杆，同时也是“一网通办”与“一网统管”的创新源泉。

参考文献：

http://www.cac.gov.cn/2015-08/20/c_1116317795.htm

http://www.xinhuanet.com/2019-11/03/c_1125187413.htm）

http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw28792.html?date=2011-09-26

http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw39327/u26aw50147.html

http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw63566.html?phlnohdjmglngdbi

http://sh.sina.com.cn/news/m/2020-07-28/detail-iivhuipn5565536.shtml?cre=tianyi&mod=pchp&loc=20&r=0&rfunc=100&tj=none&tr=98

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8494791

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