财政制度的现代化之路

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：李佩珊、冯周，对话嘉宾：刘守刚（财政学者、上海财经大学副教授），原文标题：《财政学者刘守刚：财政制度的现代化之路》，头图来自：视觉中国

刚刚过去的2020年，是中国财政改革进程中不平凡的一年。10月1日，新修订的《预算法实施条例》正式施行。2020年也是“十三五”规划的收官之年，回望过去五年间，营业税改增值税改革全面完成，中央和地方财政事权和支出责任划分改革持续推进。中国正在朝着十九大所要求部署建立的现代财政制度奋力追赶。同时，惠及2.5亿人、减税超5600亿元的个税改革已经启动两年，“税收和每个人息息相关”逐渐成为一种普遍观念问题。

那么，现代财政制度的“现代化”到底为何？现代财政制度是否能成为助力国家治理现代化进程的重要力量？《经济观察报》和最近出版了《财政中国三千年》一书的财政学者、上海财经大学副教授刘守刚以这两个问题为内在线索进行了一席谈话，试图在三千年财政发展的历史脉络和古今中外先贤的思考中寻觅到解答。

问=李佩珊、冯周

答=刘守刚

帝国和“家财型财政”

问：“三千年来谁著史”，从名字来看，您的新书《财政中国三千年》是一本纵贯古今的大书，可以先聊聊您为什么决定写这样一本书吗？您之前出版的《中国财政史十六讲》一书面对的是财政专业的学生，而这本书更加面向于普通读者，在书写路径上是否有所区别？在您看来，普通读者为何需要了解财政史？

答：《财政中国三千年》一书是在《中国财政史十六讲》基础上经补充、改写而成的，二者有联系，但在书写路径上也的确有意识地做了一些区别。

从《中国财政史十六讲》到《财政中国三千年》，书写路径至少有以下几个方面的有意识的区别：（1）简化理论，比如将教材中财政收入形式提炼为税人/税地/税商这一更简化的框架，把对普通读者来说有些陌生和难以理解的概念和理论尽量删除或者改得更通俗；（2）增加解释，对普通读者可能感兴趣的历史现象和历史因果给予更多的解说；（3）完善史料和补充内容；（4）文字上尽量变得通俗易懂。

 对于普通读者来说，为何需要了解一点财政史？我想有这么几点——

第一，在当下的中国，只有认真回望中华，才能更好地走向未来、走向世界。中国具有悠久的古文明，通过重温历史思考当代问题，一直以来就是中国人的智慧。可从晚清开始，中国人一直紧张地应对国家生存危机，目光多数时间聚焦在西方世界或者曾经的榜样苏联，试图模仿或者尝试超越。

而到今天，中国已经克服了国家生存危机，政治经济社会的转型也已取得比较大的成就，是时候深刻反思这三千多年的路究竟是怎么走过来的，已经走到何处，下一步该怎么走。近些年来出版物中的历史热，也有这样的背景。

第二，财政作为独特的线索，用来回望中华具有优势。日常经验告诉我们，要理解表面复杂的社会现象有一个独特的手段，那就是跟着钱的线索走。财政与国家之间的关系，至少有三个方面：一是财政作为指标，反应国家运行的健康程度；二是财政作为动因，对国家的日常治理、制度构建与长期发展产生影响；三是财政作为渠道，将国家的各项治理措施传导到目的地。所以，国家征什么税、怎么征税和用税，对国家的发展至关重要。

第三，通过这本书可以掌握财政史的一些概念与思考工具。借助于这些工具，读者不仅可以获得中国历史上那些应该“知其然”的知识，而且可以明白其中的因果关系，达到“知其所以然”的地步，从而对财政史与民族史有一种整体的把握。

问：在此书中，您用“家财型财政”一词来总结到达现代性之前的中国财政历史，是否可以说，财政是对于“家国同构”这一中国古代政治根本特征的直接脚注？

答：“家财型财政”这个概念的确与帝国建构过程中的家国同构紧密联系在一起的。

在我的理论体系中，帝国是以土地为支撑点而建构的，君主因对土地拥有所有权而获得对土地上附着人口的统治权（即打天下者坐天下）。这种在帝国时期以所有权与统治权合一表现出来公共权力形式，我把它叫做君权。在现实中，特别是在古代，最接近于这种权力形式的就是家长权力（家长因为对孩子的所有权而拥有统治权）。因此，中华帝国的建构与治理，无论在理念上还是在实践中都模仿了家庭。

“化家为国”和“化国为家”两个通俗的说法，就体现了这样的关系。“化家为国”，是指以君主为代表的家族，用自己掌握的巨大力量征服了社会，并对其进行塑造，创造出服从与秩序，完成从“家”到“国”的转化；“化国为家”，是君主治国遵照当时社会中最具合法性的宗法原则，自居为万民之父，模仿治家方式，以对待子女的方式来对待万民。

帝国时期的财政，正是在此基础建立起来的。帝国君主拥有天下所有土地的产权，再以恩惠的名义将土地配置给民众使用，以此取得对民众履亩而税的合法性。

理解“家财型财政”这个概念，我想还有两个方面的要点值得注意：

• （1）这是一个财政类型的概念，有自己的特定含义与使用空间，并不完全是中国古代政治的脚注。

  
  

• （2）这个概念本身是中性的。这样的财政类型是一定历史阶段的产物，有一定的历史地位与价值；对它的利弊得失需要探究，到某个历史阶段后也确实需要超越，不过没必要一味地谴责。

问：虽说是“家财型财政”，但在您的论述中，这三千年间的财政史并非王权或皇权下的铁板一块，来自中央政府的正式财政机制和地方的非正式机制之间补充、配合、兼并的博弈是相当精彩的。不同于前辈学者所归纳提出的“黄宗羲定律”的悲观，您提出了“财政中兴”这个概念，认为从第一帝国的“舍地而税人”到第三帝国的“税地”，双轨制仍旧是螺旋式上升，是在不断成熟的，接着您又转笔写道，因为君权和公共权力的对立，双轨财政不可能成为现代性财政。那么，中国财政通往现代性的道路，是否注定要更多的建立在外部的客体性之上？

答：你问的问题，也是一百多年来始终焦灼着中国人的大问题——如何将中国变成现代国家？对这个大问题，我只能就自己的阅读与思考做一点简单的回答。

首先，正如你看到的，我并没有将中国古代的政治与财政看得很黑暗。相反，我认为中国在帝国时期，包括财政制度在内的国家制度构建得很不错，甚至可以说是世界同时期帝国中最为成功的表率。它为共同体生存、秩序与和平的维持、中华文明的拓展发挥了积极的作用。

我这本书之所以采用第一帝国、第二帝国、第三帝国这样由黄仁宇先生创造但在国内仍显得有点怪异的名称，就是想避免过去按王朝叙述财政史而人为添加的循环感，试图显示出帝国制度不断有机成长的过程。不过，曾经的成功不代表它永远会成功。帝国发展到一定程度，就暴露出内在不可克服的矛盾。

比如说，帝国依托于君主的土地所有权建立统治权，用君主对个人及家族的关心激励并约束他为公共利益而治理天下的行为。但是，越到帝国后期就越能感受到，君主私人利益对公共利益的伤害。帝国这一类型当然还有其他的内在矛盾，比如我在书中概括的帝国财政的三大悖论（官僚阶层既支撑帝国又损害帝国；非正式收入体系既保障正式收入体系又损伤正式收入的基础；工商业经济发展既依赖于特权又受损于特权）。

帝国财政中的矛盾，有许多经过改革可以缓解并使制度呈现出成长的态势，但也有一些根本矛盾在帝国制度框架内是无解的，甚至会越来越严重。这样的内在紧张关系事实上是中国必须走出帝国的内在动因。

所以，中国走向现代国家，虽然离不开外部条件，但不能不看到我们内部存在的根本动因。一块石头，来自外部的压力只会使它破碎却无法让它转型；一个国家，只有在具备了内部依据的前提下，才可能在外部压力下开启现代化之路。

其次，在人类社会的进步过程中，不同国家的发展此起彼伏。暂时的领先不能说明具有先天的优势，甚至一个阶段的不成功反而可能是下一个阶段率先成功的原因。我想在面对生存风险与未来的不确定时，人类总是分散地寻找更优良的制度来加以应对。有的民族率先找到成功的制度，其他民族跟着模仿，这样人类才能获得最大的生存可能性。

那个首先成功的民族，当然有某些必然性因素，但恐怕也有很多偶然性的因素。因此，不能说成功的民族就是天选之子，或者说具有某种文化的甚至种族的基因优势。我们过去解释西方的成功，总觉得它完全是内因驱动的，有其必然性。但维克多·伯克在《文明的冲突》一书中告诉我们，西方的成功在相当程度上也是来自诸种外来文明不断冲击塑造而成的，具有偶然性，至少不像我们想象地那样具有必然性。

最后，我想说的是走出帝国、走向现代国家的动力，蕴含在每一个帝国内部。但必须承认，不是所有的国家都能顺利地变成现代国家。事实上在世界上200来个国家中，只有20多个真正称得上是成功的现代国家。之所以如此，用经济史学家卡尔·波兰尼在《大转型》一书中的话说，是因为必须要经受“开颅剖腹般手术”。

历代财政改革和现代财政制度

问：之前拜读过周雪光教授的《寻找中国国家治理的历史线索》一文，他认为20世纪90年代中期的税费改革，和清代的“耗羡归公”改革之中的历史过程有许多相似之处。对照看来，您在您的新书中，对于晚清试办全国预算给予了很高的评价，“开启了中国财政管理制度不断现代化的大门”，并认为预算制度的进展是1978年后财政管理方面的最主要变化之一。

值得一提的是，2020年10月1日起，新修订的《预算法实施条例》已正式施行，但有财政学者指出，税收法定是不够的，仍需财政法定。作为研究历史的财政学者，您如何看待这一观点？

答：你的问题中，至少包含了两个学术上的问题。我尝试着加以回答。

一个问题是当代中国财政制度的改革。中国目前正在建设现代财政制度，而现代财政制度至少具有如下的特征：

• （1）收入来源具有公共性，即财政收入形式必须是具有普遍、平等、直接、规范等特征的税收，不能依靠收费或国有企业收益；

  
  

• （2）支出方向具有公共性，即财政资源主要用于公共利益和公共目的，用来提高大众安全和福利，保障社会的安全和正常运转；

  
  

• （3）管理过程具有公共性，即财政收支过程透明公开，事先由预算控制，而预算又控制于代议制机构手中，并最终控制在社会公众手中。

你提到的税费改革、税收法定基本属于第一个方面，晚清财政改革与当今预算改革属于第三个方面，这些含义都比较清晰。

另一个问题是如何以财政改革推动中国现代国家制度的进步。财税问题是激发已有的代议机构运转、推进包括财政制度在内的国家制度现代化的重要力量。这一税收推动代议制发展的主题，曾经被熊彼特在“税收国家的危机”一文中特别强调，后来的学者将其概括为“财政社会契约命题”。

从历史上看，中世纪英国国王从来没想过搞什么民主制度，他们始终想要的是更大的支配权，只不过为了更多的税收资金，不得不先向男爵们后来向平民代表开放代议制并交给代议机构更多的权力。事实上，在我国每年两会期间讨论最为热烈的话题，始终是财税话题。

我想，这其中最为重要的原因是，财税问题的核心是利益。我个人以为，中国走向现代国家，财税问题与财政改革已经并将进一步发挥推动国家制度进步的作用。

问：学界对于分税制改革和土地财政之间的关系，已经有很多的探讨。有声音认为，地方政府的卖地和“一条鞭”法推行几年后额外摊派的盛行，是有几分相似的。近年来“分税制”也不乏国税地税合并这样的新动向，倘若我们将“分税制”和财政改革的历史源流相比较，是否可以发现什么相似的内在逻辑？在您看来，未来央地财政关系改革的重点，更应该落在何处？

答：我在《财政中国三千年》中概括过有关帝国时期中央与地方财政关系的两种不同的观点。一种以梁方仲先生的观点为代表，在他看来，帝国财政“在历史上地方从来没有独立的财政（割据时例外）”。

另一种观点以周伯棣先生为代表，在他看来，帝国时期“理论上是中央集权，实际上常常是地方分权。其次，开国之初，统治力量较强，则中央财政常常压倒地方财政；到了末叶季世，统治力量衰落，则地方财政又常常破坏了中央财政”。

这两种看似相反的观点，验之于帝国财政，似乎都能找到例证。而要理解这种表面矛盾的现象，关键是要区分正式财政收入体系与非正式财政收入体系。一方面，从帝国正式财政制度来看，其制度的精巧与严密到后来达到很高的成就，在相当程度上实现了集权，符合梁方仲先生的说法。另一方面，从非正式收入体系来说，地方政府官员在运用非正式收入举办地方事务等方面具有极大的灵活性，与此同时，他们也常常突破制度约束为个人捞取好处，这符合了周伯棣先生的说法。

正式收入体系与非正式收入体系并立，有一定的好处，它为寻求中央集权和地方分权间的平衡提供了一种可能，即在保持帝国统一与财政集权的前提下，为地方因地制宜发展公共事务提供了条件。但是，非正式收入体系的存在，又在相当程度上破坏了正式制度的统一性与理性，因为非正式收入体系始终介于非法和合法之间，为官民行为留下许多不可预期的空间。因此，帝国财政制度在表面集权化理性化的同时，充满了许多非理性的特征。

在今天理解1994年的分税制改革，有很多学者是从集权方面来看的，认为它在相当大程度上实现了中央财力的集中。但我认为，还应该从财政制度理性化方面来考察。

一方面，分税制使政府间财政关系得以稳定和规范，中央和地方政府对税收进行固定比例分成（在当时甚至依靠国家税务局和地方税务局来分别征税），而不再依靠一对一谈判来解决问题，避免了20世纪80年代后期中央与地方政府因讨价还价所带来的交易成本和机会主义行为。

另一方面，分税制改革后，由于财权和利益得到制度性的保障，地方政府为了增加财政收入，不断改善与企业之间的关系，减少对企业的任意干预，从而使得企业之间相对公平的竞争环境得以形成。所以，将分税制改革和帝国时期财政改革相比较，相似的内在逻辑主要在于加强了制度的理性化，而不仅仅是中央财权的集中。

不过，要说明的是，上面的说法并不意味着中国央地关系因分税制改革而变得彻底理性化了。结合你问的未来央地财政关系改革的重点，我想要使央地关系更加理性化，至少在以下两个方面还需改革——

（1）保障基层政府的财力。分税制保障的只是中央与省级政府的财力，而忽视了基层政府的财力保障。

（2）将谈判机制引入到财政特别是基层财政中来。民众特别是基层民众到底能有多大负担能力、需要怎样的公共服务、政府财力的最佳规模到底在哪里，这些其实并无客观的数字或标准。说到底，税收带来的牺牲与支出带来的效用都是主观的，只能由征税方与纳税人在相对平等的基础上经谈判决定，基于纳税人的同意去征税才是确定税收负担的可靠方式。

基层财政目前存在的许多非正式收入乱相和非理性化特征，也正是缺乏谈判机制的结果。王业键老师在《清代田赋刍论》中讲过19世纪浙江嵊县的“粮席”，它是一个由知县和城乡士绅组成的专门委员会，每年分两次（二月初五和八月初五）开会商议，决定本县在田赋定额之外加征多少以及如何征收，以便既完成国家的正税任务，又满足本县公务需要并补充官吏的薪酬。因为有这么一个机构的存在，当地纳税人在一百多年时间里免受横征暴敛之苦。要解决当前中国财政特别是基层财力保障和税负确定性问题，也需要就财税问题展开政府与民众之间的协商与谈判。

让现代国家服务于公共利益

问：本书着重分析了“耗羡归公”改革，也大量引述了曾小萍在《州县官的银两》中的观点。在曾小萍的著作中，她认为，中央政府将丰裕省份的火耗转移给捉襟见肘的其他省份，改变了雍正皇帝的原则：特定省份的火耗收入是该省不可剥夺的财产。这种的火耗的“转移支付”，张研、郝煜等学者已经有将之和如今“转移支付”进行过比较。

之前，财政部直属的中国财政科学院发布过一份名为《从转移支付透视区域分化》的报告，转移支付主要流入的地区，资金使用效率往往是比较低的。参考中国乃至西方财政历史而言，到底如何在财政手段上兼顾“效率”和“公平”？

答：你这里说的“转移支付”，在我的书中称为空间内的再分配，它与阶层间的再分配（贫富阶层之间的财富或资源的转移）、时间上的再分配（在一年内青黄不接季节与粮食收获季节、在不同年份中丰收年份与歉收年份之间的资源平衡活动）一起，构成中国古代财政的三大再分配活动。

中国在帝国时期的再分配活动所发挥的功能，在同时期的世界中最具特色。正是在这一意义上，波兰尼将这一时期的中国经济称为再分配经济，并将其与互惠经济、自给自足经济并列为现代市场经济诞生之前的三种经济形式。

在庞大帝国范围内，经济发展水平不均衡是很自然的现象。为了帝国的稳定，就有必要在地区之间进行物资和财富大规模的集中与调运（再分配），以便保持地区间一定程度的平衡。事实上，这种再分配活动也应该是中国比较早地形成统一帝国并能够长期维持的内在原因。到今天，这种在空间范围内的资源与财富调配的活动仍非常必要。当然，调配的形式已更多体现为你所说的在资金方面的转移支付活动。

就西方财政历史而言，空间范围内的再分配活动当然也有，但显然没有能力也因地理环境原因而无必要达到中国这样的规模。在走向现代国家的过程中，西方国家，不同地区的工业化进程与发展程度也是不平衡的，为此也兴起了大量的空间再分配活动。

比如在德国西部，工业化、城市化开始得比较早、进展也比较迅速，自由平等的市场原则比较深入，但在德国东部，以贵族庄园为主导的农业经济很长时间里占据着上风，经济发展与“农民解放”进展缓慢。因此，自俾斯麦时代起，财政就在东西部发展之间进行平衡活动，利用税收资金的转移支付和公共投资来促进落后地区的发展。

就当前中国如何在转移支付方面兼顾“效率”和“公平”，我个人并没有深入的研究，恐怕只能表达两个原则性的意见：

一个是，对效率和公平的衡量，我们不能仅仅计算经济的收益，还要考虑因不发达地区获得转移支付而增加的社会效益，以及因财政资金运用而提升的行政能力与地区间的协同效应；另一个是，除了考虑兼顾效率和公平之外，千万不能忽视民主。在明末，穷尽江南财富用于辽东的战争，由于没有参与决策的过程，江南民众也不可能产生义务感，不会觉得这是为了自己的事业而付出的代价。

在今天的中国，转移支付再也不能是密室决策的结果或者仅仅因为自上而下的命令。无论是发达地区还是不发达地区乃至全国层面上，都要有效地运行代议机制，让民众参与到转移支付的决策过程中，面对面地交流、公开地讨论，彼此产生同理心，在此基础上再做出决策。

这样不但能提高财政资金使用项目的质量与水平，减少浪费与腐败，更重要的是可以因此提高转移支付的合法性，让民众确实感觉到这是在为彼此共同的事业去行动，从而让转移支付成为塑造命运共同体意识和赢得民众认同的手段。

问：我注意到您书中的历代财政改革有一条主线，是国家试图查明豪强士族的田地和人口，向这样的“灰色收入”收缴、征税。那么，从财政历史来看，对“灰色收入”征税，或者说对富人征“富人税”，是否曾有助于缓解不平等？针对越发激烈的不平等趋势，税收是否如比尔·盖茨等人所言，将成为最好的调节工具之一？

答：你的问题里包含了两方面的财政内容，一个有关征税与逃税，另一个有关财富积累与税收调节。这两个方面，一直是古今中外财政的热门话题。

先来看看第一个方面。我在这本书中运用了税人/税地/税商这一分析框架，认为这样三种税柄在城邦、帝国、现代国家每一个国家阶段都在混合使用，只不过不同的国家阶段分别以一种税柄为主体或正宗。

税人依托于人口来进行，就是说让人亲身服役或者征人头税，此时逃税的手段要么是豪强荫蔽人口，要么是普通民众成为流民。豪强荫蔽人口削弱了国家的可税资源，大量流民会破坏社会秩序，这是城邦时代乃至帝国初期征税与逃税的主题。税地是对土地直接征税，主要是按土地面积（区分一定的等级）来征收粮食或货币，此时逃税的主要手段就是隐瞒田产。

税商，就是以工商业活动为自己的税柄，主要是对工商业活动（就商品交易额、商人财产、商业活动）征税，在帝国时期还包括通过官营工商业和售卖许可证来获利，此时逃税的主要手段就是隐瞒工商业活动的规模与获利水平。

在现代国家，征收工商税是主要的财政收入形式，由于从工商企业获得的劳动收入逃税可能性比较小（除非征税能力欠缺），因此逃税的主角是资本获得的收入。所以说，如何有效地对资本征税、控制逃税行为，是现代财政在此方面的主题。

再来看第二个方面。财富积累与税收调节是古今中外财政制度的重要内容，它的职能不仅仅是缓解不平等，防止因差距过大带来嫉妒而引发社会的动荡，更是确保现代社会运行、让现代国家服务于公共利益的重要手段。

我在书中分析过帝国时期君权的矛盾特征：帝国围绕着君权建构制度，君权代行的是共同体的公共权力，这样的制度可以依靠君主对自身地位的重视来实现公共权力的独立性与至上性，以君主对个人利益的追求来保障共同体整体利益的实现；但是这样的制度，往往也因君主私人性超过公共性、君主将个人私欲凌驾于公共利益之上给共同体带来灾难性影响。

在现代国家，资本也呈现出类似的矛盾特征：

• 一方面，资本是发现市场、承担风险的积极力量，正是资本的力量帮助创造了现代社会与现代国家，带动了经济增长，进而惠及劳动者；

  
  

• 另一方面，如果不断积累的资本不受节制，也可能会产生巨大的破坏性，比如，它可能会将人简单地视为商品、将劳动仅视为成本因素，无视劳动者的困苦，还可能会破坏环境和社会，进而破坏共同体整体的利益，最终损及资本自身的利益。

困难的地方在于，现代国家若用税收工具调节不平等、压制资本，就有可能破坏资本的生产能力；尤其在全球化时代，资本具有全球流动的能力，各国税收竞争往往会使税收调节资本收入的政策失效。可是，如果现代国家不用税收工具调节不平等的话，又无法约束资本破坏性的一面，并可能让积累起巨额财富的资本有能力操纵公共权力，让国家“成为资产者为了在国内外相互保障自己的财产和利益所必然要采取的一种组织形式”（马克思语）。

现代财政不得不在这两难之中努力，想方设法通过税收的征收和福利制度的健全，还有全球税收政策的协调，来缩小贫富差距、在保障资本的生产能力的同时约束资本破坏性的力量。话又说回来，为了达到这样的目的，不仅仅要依靠财政制度或者税收，还需要现代国家其他制度的发展予以配合。

问：房地产税这只靴子何时落地，是大众比较关心的现实财政问题。税法学者们比较普遍的认为，推出包含土地增值税的房地产税法是当务之急，对发挥地方财税自主权也很关键，但对于很多房产占了资产大头的普通人来说，还是比较难一下子就接受的，这或许也是影响到这么多年来房地产税难以落地的一个因素。您在这本书中讨论了作为当前财政支出安排的“公利”目标和纳税人个人权利和谈判机制之间的关系，就这个问题而言，不知可否能分享下您的观点和建议？

答：房地产税这只靴子何时落地，作为学者是无法知道的。就个人来说，我赞成征收房产税，但不赞成在现有基础上简单地新增一个税种。我认为，应该将房产税征收跟以下三个方面的制度建设结合起来，把它变成推动中国走向现代国家的动力——

• 第一，房产税征收应该跟确立土地私权的过程结合起来。跟我们过去的想象相反，土地的私权并非自古以来就有的，而是一个现代现象，伴随着现代国家建设过程而诞生。

  
  

• 第二，房产税征收应该跟基层政府财力保障结合起来。正如在上一个问题中我说的，基层政府没有独立的正式财力保障，不得不依靠大量的非正式收入过活，由此带来大量问题。由基层政府来征收并使用房产税，可以为它们带来较为可靠的财源，再加上必要的上级政府转移支付，这样的地方政府才能真正为辖区居民提供可靠的地方公共服务。

  
  

• 第三，房产税建设应该跟激活已有的代议机构运转结合起来，并进而成为推进包括财政制度在内的国家制度现代化的力量。财税问题牵涉到每一个人的利益，从财税问题入手、运用人们对自己利益的关心，让基层代议机构真正运转起来，是国家制度进一步现代化的可靠途径。

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：李佩珊、冯周，对话嘉宾：刘守刚