城市治理难在哪里？

本文摘自《治城：中国城市及社区治理探微》的序言《所谓“城市”：换个视角看中国城市治理空间的深刻重组》（由广西师范大学出版社授权），作者：王德福（武汉大学社会学院副教授，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要从事城乡基层治理与社区建设研究，著有《做人之道：熟人社会里的自我实现》《乡土中国再认识》等），题图来自：视觉中国

如果用一个词来概括城市的特点，我想用“集聚”。

城市是一个各种要素高度集聚的空间。或许，城市里面才有所谓“小众”的说法。哪怕你有再特殊的趣味和癖好，也总能在城市里——尤其是大城市——找到同类。你们可能并没有出生在同一座城市，却因机缘巧合会聚到了一座城市。乡村社会里就难有“小众”的空间，在那里，小众往往意味着极端、孤独、边缘，意味着社会性死亡。

城市化是农村人财物向城市汇聚的过程，而全球化和市场经济，则意味着要素配置向沿海、向大都市的集聚。要素密集，则要素交流的密度同样密集，由此引发的事件也是高度密集的，所以城市显得很热闹。

城市：集聚效应

我无意也没有能力去阐述“集聚”的具体含义，只想讨论它对我们理解城市基层治理的意义。

我第一次做城市社区调研，是去南京，便受到了“集聚”的冲击。那次，我跟几位学友去一个高档商品房小区访谈，这个小区以居民自组织发达而闻名，获得无数荣誉，也经常接待来自全国各地的学习考察团。我们调研一番发现，小区居民自组织能力确实很强，单是各种文体活动类组织就有四五十个之多，非常符合如今各地政府对社区治理创新的要求，难怪名声在外。

可是，稍作了解就发现，其组织能力强几乎是不可复制的。因为这个小区汇聚了太多的社会精英，有政界高官、商界精英，还有著名律师、高校教授，等等。作为一个国际小区，来自全世界20多个国家的居民就有200多人。于是，一些有钱有闲的人自发组织一些俱乐部活动，喜欢“玩”而且会“玩”的人多，参与的人也就多了，慢慢就成了气候。再加上政府有意扶持，“精英集聚”也就成了“组织集聚”。这让其他普通小区如何学得来？

更有趣的是，这个小区的业主自治却长期陷于混乱，几届业委会都因派系斗争而难以正常运转，跟物业公司的矛盾也层出不穷。业委会副主任跟我们形容，他们还处在“战国时代”。看来，精英们利益博弈的能力，一点都不逊色于组织起来一块玩的能力。

后来，去的城市多了，类似情况就见得更多了。其实不只是精英集聚，各类人群在城市的特定空间都会形成相对密集的分布，他们的社会活动又具有同质性，集合起来便绘成了一幅非常有趣的城市治理图景。

在这方面，老旧小区会有老年人和流动人口聚集的治理样态，高档小区会有社会精英聚集的治理样态，等等。集聚自然会形成集聚效应，“小众文化”便是集聚效应的一个小小样本。在老年人口聚集的老城区，小公园、小广场等公共空间的利用率会特别高，同样的建设投入，若是放在新城区，利用率往往就不如老城区。在这样的集聚空间里，无论是跳广场舞还是打太极拳，抑或是唱戏、打牌，老人们总能够形成自己的趣缘群体，并不需要政府大费力气去组织。只是，这样的自组织往往是超越社区边界的，不像南京那个高档小区般有利于政府包装宣传。

集聚会使正效应放大，同样会使负效应扩大化。比如，政府建设一个垃圾中转站，若是放在乡村社会，因其集聚性较差，负效应会局限在较小的范围内；城市就不同了，它的集聚性甚至可能将负效应放大到远超出其实际波及的范围。这就是集聚效应所具有的放大功能，它很容易导致小事扩大化。

再比如，村庄中因一点消防隐患发生意外，影响不过几户，要是在散居村落，可能都影响不到别人；但在城市里就不同了，人财物高度聚集，星星之火很容易燎原。又比如，社区里的精神病患者，特别是有攻击倾向的病患，若是没有控制好，一旦跑到人员聚集区发病，后果不堪设想。

集聚效应内在的放大功能，使小概率事件的风险性变得无比巨大，而城市往往又是各种类型的人员集会比较多的空间，也因此，最近这些年政府在小概率事件上防控力度越来越大。再小的事情，如果不能得到及时有效的治理，放在城市这样一个要素集聚的空间里，都有可能变成大事。这便是集聚对于我们理解城市治理的一个很重要的意义。当然，这并非全部。

“每天不一样”

我所在的城市有个响亮的口号：“武汉，每天不一样！”这口号实在不该被武汉独享，而完全可以作为整个中国城市的生动写照。“每天不一样”，代表的是变化，是发展，而且还要加之以一个修饰词——“快速”。如果说“集聚”是所有大城市的共性，那么快速的发展和变化，则无疑是中国这样一个发展中大国特有的城市景象。

城市快速发展的第一个治理意义，是城市治理空间的重组。住建部发布的《2016年城乡建设统计公报》（见表1）显示，仅仅在2011年到2016年的五年时间里，我国城市建成区面积就从4.36万平方公里猛增到5.43万平方公里，城区人口也从4.1亿增加到4.8亿。

国家统计局的一份数据显示，到2016年末，我国地级以上城市中，市辖区户籍人口100万~300万人口规模的城市数量增长迅速，达到121个，比2012年增加15个；300万~500万人口规模的城市13个，增加4个；500万以上人口的城市达13个，增加1个。城市规模的迅速扩张背后，是我国正在快速推进的城市化进程。到2016年末，我国常住人口城镇化率已经达到57.4%，城市户籍人口年平均增长率3.5%，更是远高于同期全国约5‰的人口自然增长率。

表1.2011—2016年城市建成区面积和城区人口

——引自住建部《2016年城乡建设统计公报》

在城市化快速推进的同时，城市更新也在同步推进。城市化更多表现为城市空间的外延式扩展，是增量，而城市更新则意味城市既有空间的内部重构，是存量调整。城市更新主要是对城市空间中分布的旧城区、城中村、老工业区等空间的再开发，它带来的不光是空间形态的重构，更是社会结构的重组。

由于上述地区往往区位优势明显，更新改造后，居住成本、生活成本也更高，从而带来新的业态格局：一些原住民或被集中安置到远城区，或通过货币安置分散到城市不同空间，城中村聚集的流动人口也随之外迁，高收入群体成为新社会结构的主力。

我曾经调研过的南京市秦淮区某街道，仅“十二五”期间的5年里，通过旧城改造，拆迁总面积约15万平方米，动迁近3000户、9000人。北京实施的非首都功能区疏解，本质上也是对城市空间的重组。这样的重组对城市治理带来的深刻改变是不容忽视的。

——摘自民政部《2016年社会服务发展统计公报》

城市治理空间重组的一个表征，便是作为城市基本治理单元的街道办事处和社区数量的变化。街道办事处和社区居委会，代表着不同于乡镇和村委会的城市治理方式，从它们的数量变化，能够看出我国城市治理单元的变化情况。

根据民政部《2016年社会服务发展统计公报》（见表2、表3）的数据显示，截至2016年年底，我国共有街道办事处8105个，比2009年增加了1419个，而居委会则有10.3万个，居民小组142.0万个，居委会成员54.0万人，居委会数量比2009年增加了近2万个。

我调研的黄冈市黄州区赤壁街道，总共有26个社区，其中12个是近年来新成立的。城市治理空间重组当然不仅仅是治理单元的变化，城市治理的变化也不仅仅是治理空间的重组，但这确实是一个非常基础的因素，它从一个侧面反映了我国城市治理，特别是基层治理，仍然同城市本身一样，处于快速发展变化中。

城市快速发展的第二个治理上的意义是，一个阶段有一个阶段的治理议题。有些情况这个阶段会集中出现，并成为治理焦点，但过一个阶段，可能就不再是焦点，甚至议题本身都不复存在。我这两年做城市调研时明显发现，我国城市正在进入物业纠纷的爆发式增长期，其中，围绕物业更替引发的群体性冲突事件，近几年更是屡屡见诸报端。这是一个新的重大治理议题。为什么现在会进入物业纠纷高发期呢？这就与我国城市房地产市场大发展的周期有关。

简单地说，我国从1990年代末启动住房制度改革，房地产市场则从2003年前后开始进入高速发展期，一大批封闭式的商品房小区雨后春笋般兴起，迄今已有近20年；经过这么长时间，建筑自然折旧和使用耗损，现在正好进入了居住质量下降、小区维修高峰的时期。这是一个客观规律。当很多学者还在聚焦所谓业主维权运动时，他们似乎没有意识到这样一个静悄悄的变化。这对基层治理带来的挑战是巨大的，尤其考虑到我国的业主自治发展还很不成熟，更会放大这种挑战。

另外，我还明显注意到，从北京举办奥运会开始，上海、广州、深圳、杭州、南京等发达大城市申办和举行大型节事活动越来越多，这是城市发展到一定阶段的必然现象，这些重大事件对城市治理的影响也是非常巨大的。诸如此类的阶段性治理议题还有很多，这些都是我们在理解当下的中国城市基层治理时不应忽视的重要变量。

从直辖市到县级市

城市间的差异，也是我们认识基层治理时不可忽视的重要变量。刻画城市差异的指标可以有很多，可能对治理发生实质影响的因素也会有很多，这里，我想着重讨论的有两个，一是城市政治地位，二是城市区划格局。当然，这两个问题都很复杂，这里的讨论主要来自我的一些主观的调研感受，也只是简单地探讨其对城市基层治理的影响。

所谓城市政治地位，一个最直观的衡量指标就是城市等级。在我国的行政等级序列中，有直辖市、副省级市、地级市、县级市的划分，湖北省还划分有副地级市；此外，还有首都、省会、首府、普通城市等的区分；就立法权意义来看，以前还有“较大的市”这个序列。

城市等级的影响不容小觑。我们知道，行政等级往往意味着行政权力，而权力又很大程度上决定着重要资源的配置，它既可以影响城市发展，也影响城市的治理能力。同样是一个街道办事处，在北京市属于处级单位，在武汉市则是副处级单位，而在普通城市却只是个科级单位。行政级别的不同也就意味着城市在政府机构设置、职责核定、资源配置上的差异。

行政级别对立法权也有重要影响。直到2015年3月立法法修改之前，大多数地级市是没有地方立法权的。现在，设区的市则被赋予了在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个方面的立法权，这三个方面都与城市管理紧密相关，也说明，各地级以上城市在城市管理方面获得了更大的自主权。

在物业管理的地方立法上，拥有经济特区地位的深圳，早在1994年就颁布了第一部《深圳经济特区住宅区物业管理条例》；而作为一直没有地方立法权的黄冈市，直到2013年才颁布了一部仅属于规章性质的《黄冈市物业管理实施细则》；获得立法权后，黄冈市于2016年颁布了第一部《黄冈市区住宅专项维修资金管理办法》，总算有了一部结合黄冈实际的地方性法规。

从事物业管理和业主自治实践及研究的人都知道这两部法规的重要意义，更知道实践中情况千差万别——黄冈市连一家一级资质的物业管理企业都没有，如果缺乏一部符合本地实际的物业管理条例，一些不符合省级条例要求标准的问题可能就会引发争议。

我对区划格局在基层治理中的影响的感知，也来自黄冈。黄冈市是一个单区市，下面只有一个黄州区，长期实行“市区一体”。我去调研时，黄冈正值“全城创卫”的攻坚期，其“创卫”的运动式治理模式鲜明地体现了单区市的特点：黄冈市所有市级部门全部挂点社区，区级相应部门配合，在社区组建指挥部，市级领导担任指挥长，直接下沉到社区一级组织创卫工作。所有的人员和资源配置，都是直接从市级一竿子插到底。这在多区市是不可想象的。

区划格局对市区两级权力配置影响巨大。再以黄冈为例，黄州区甚至没有区级城管部门，市城管执法局直管市区城市管理工作。而在大多数多区市，城管执法力量早已经下沉到街道一级，佛山市甚至组建了街道一级的城管分局。无独有偶，绍兴也长期维持单一城区的格局，2013年才将绍兴县和上虞市改设为区，形成今天三个区的格局。

于是问题来了：绍兴市2015年获评全国文明城市时，是以越城区为主体创建成功的，当时的绍兴县和上虞市并未参与创建；但是，全国文明城市复查时，没有创建基础的柯桥区和上虞区则要被纳入进来。

城市基层治理研究，当然不只是在城市研究基层治理，“城市”更应该是对基层治理产生实质影响的因素。我这里讨论的几点，还只是一些粗浅的感性认识，只为引出一些治理的话题。更加细致和深入的讨论，还要放在对具体治理议题的分析中展开。

书名：《治城：中国城市及社区治理探微》 

丛书名：重新发现中国

著者：王德福

主编：贺雪峰 沈山

出版时间：2021年1月

定价：49元

本文摘自《治城：中国城市及社区治理探微》（由广西师范大学出版社授权），作者：王德福（武汉大学社会学院副教授，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要从事城乡基层治理与社区建设研究，著有《做人之道：熟人社会里的自我实现》《乡土中国再认识》等）