徐州、淮安、盐城，谁能“重构”苏北？

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非，头图来自：徐州市旅游局

被视为江苏的“断裂带”，苏北一度是江苏发展的“软肋”。近年来，苏北城市发力愈加频繁，“重构”苏北格局的可能性正在出现。

最近一次“出招”的是淮安。不久前，淮安联手淮河生态经济带的一众城市，召开首届淮河华商大会。对于新任淮安市委书记的陈之常来说，“淮安已进入乘势而上谋求突破、奋发图强争先跨越的新发展阶段”。

他对淮安提出，在“立标”上就要体现追求，提升胸怀、眼界、格局，跳出自己的“一亩三分地”，从全市、全省乃至全国的大格局中去思考、谋划本地区发展，敢于在全省、全国去竞争。

苏北地区传统的发展障碍正在瓦解，过去缺少的发展基础也在逐步成型。

正如在今年江苏“两会”期间，省委书记娄勤俭参加徐州代表团审议时所指出，要进一步摆脱“地级市思维”和传统的“苏北意识”，卸下老工业基地的“包袱”，以高度的定力，坚定不移朝着既定目标努力。

新格局下，谁将挑起“重构”苏北经济格局的大梁？

风口

苏北正在摆脱传统的“边缘”形象。在近日发布的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》中，展示了一张“十四五”期间规划建设项目示意图。其中，多条代表在建高速铁路通道的蓝线和规划高速铁路通道的红线出现在苏南和苏北之间的空旷区域中。

图片来源：新民晚报

而随着6月25日零时起，全国铁路将实行第三季度列车运行图。针对苏北地区徐连、连镇、盐通、徐盐高铁开通后，区域旅客出行需求旺盛的情况，此次调图专门优化了该地区的客车开行结构。

此外，为了增加苏北各地至上海、南京等方向的运力，新图中还增开了多对由苏北地区至沪宁间可供选乘的列车。

对于苏北城市来说，这一步来之不易。早在2010年，沪宁城际铁路就建成通车，而直到2020年连镇高铁全线投运，江苏实现高铁南北互通。不少苏北的朋友，感叹这是“失去的十年”。

长期研究江苏高铁问题的东南大学建筑学院教授王兴平曾指出，过去江苏高铁呈现出“金角银边草肚皮”特征。

在经济相对较为发达、位于省域角端的苏州、南京、徐州等城市，高铁极为发达，特别是苏南城市之间基本已实现“轨道上的江苏”；但苏北高铁网严重落后于苏南，苏南、苏北城市之间也缺乏完善的高铁联系。

回顾过去，由于苏北高铁“慢半拍”导致的问题极易被察觉。

在南北互通之前，苏北城市中仅有传统铁路枢纽徐州接入全国高铁网。在外界看来，作为苏北地区的“老大哥”，徐州对周边辐射能力有限，与交通等基础设施不完善密切相关。

由于徐州“外联强、内联弱”的高铁状态，使其更倾向于对外寻求合作，而对于缺乏有效交通联系的苏北其他城市，影响力相对有限。这也导致苏北城市一度呈现出“一盘散沙”的状态。

不联通造成的“心理距离”一直影响到现在。城叔此前提到过，在徐州连续多年举旗推动“淮海经济区”后，同位于该区域内的苏北城市连云港、宿迁反应并不算“热络”，反而是省外的山东、安徽多市给予更多反馈（参见：《“逐梦”淮海经济区34年，徐州太难了》）。

眼下，苏北城市频繁接入高铁网，使其区位格局得以不断改写。

一个例子是，去年底全线开通的连淮扬镇铁路，不仅使江苏省内高铁版图进入“三纵四横”时代，更让淮安上升成为位于一横一纵“十字”交点上的高铁枢纽，也令盐城成为首个实现“全域高铁”的苏北城市。

如武汉大学中国中部发展研究院名誉院长范恒山分析，随着不少发达地区已经步入协同联动、甚至一体化发展进程，相对落后地区更需要进一步开放合作，以此寻求突破原有区位劣势的可能性。

重构苏北格局，新的“风口”显现。

组局

问题在于，应如何“排兵布阵”，扬长避短，实现合作效益的最大化？多座苏北城市提笔作答。

关于“淮海经济区”，这个提法可以追溯至1986年，是国内最早的“区域性经济合作组织”之一。直到2010年，随着《长江三角洲地区区域规划》提到将“编制南京都市圈、淮海经济区区域规划”，淮海经济区的建设真正开始提速。

在淮海经济区4省10座城市中，徐州是当之无愧的“领头羊”。上述规划明确徐州为“淮海经济区的中心城市”后，徐州同年发起提出了加快淮海经济区核心区一体化建设的战略设想，并推动召开淮海经济区核心区城市市长会议，目的在于“争取早日将淮海经济区发展规划上升为国家战略”。

也是在2010年，淮安首次提出淮河生态经济带的战略构想。当时国家发改委地区经济司以淮安、蚌埠为双核，建设淮海生态经济走廊为主题，展开课题研究，在此基础上，淮安进一步提出江苏淮安、安徽蚌埠-淮南、河南信阳“三核”结构，成为淮河生态经济带的雏形。

随后经过多年努力，2018年国务院正式批复《淮河生态经济带发展规划》，这个包含淮河沿线5省28座城市的区域协作方案完成了进入国家战略的“转身”。

淮河生态经济带空间布局示意图 图片来源：淮河生态经济带发展规划

值得一提的是，也是在这次规划中，首次明确了淮海经济区的概念和范围，以及徐州作为淮海经济区中心城市的功能定位，被认为是淮海经济区协同发展获得国家战略层面支持的历史性突破。

与徐州和淮安相比，盐城称得上是“高铁时代”出现的“搅局者”——“淮河生态经济带是国家战略，当前最需要解决东向出海，而盐城是沿淮25个地级以上城市2亿多人口共同的出海门户。”盐城市市长曹路宝在接受媒体采访时指出。

体现出海门户的应有担当，盐城借助铁路和航运优势，推动内河航运延伸至淮河中上游地区，并发起成立航运联盟，与安徽省港航集团签订战略合作协议，将盐城沿海发展的腹地向沿淮地区拓展。

同时，作为唯一被列入“长三角中心区”的苏北城市，盐城进一步将眼光投向国外。

去年6月，盐城召开“环黄海生态经济圈”研讨，探索建立“跨国朋友圈”的可能性。在这个更庞大的设想中，不仅包含三个国家超过30个城市，甚至上海、首尔等区域“塔尖”城市也被纳入其中。

尽管合作对象不尽相同，但三个城市的思路是一致的：通过对城市重新排列组合，重塑区域经济地理，让原本不占地利的苏北城市发挥中心带动作用，借此提升苏北地区的地位和价值。

破题

在上述合作方案中，有两个相似的难题不容忽视：

一方面，参与合作的对象大多是各省内地理位置边缘、经济欠发达的城市，缺乏明确的带动角色。即便是经济稍强的徐州，由于老工业城市的包袱，与周边城市也难以形成较好的协同效应；

另一方面，也是更重要的一点——由于动辄涉及4省乃至5省的省际协调合作，10个以上城市不同利益之间的求同存异，在缺乏有效方式避免行政壁垒的情况下，庞大的沟通成本使合作顺利开展更为不易。

一边是合作的迫切，另一边又是现实的困境，苏北城市能否找到适合自身的解决方案？

东南大学建筑学院教授周琦曾在接受采访时提到，与苏南城市不同，苏北城市本身就缺乏发展城市群的基础。一个原因是，苏北城市的定位为中小型城市，经济总量、人口密度均较小，是江苏农业生产基地。

基于此，一种可以考虑的思路是，苏北城市可以作为中心区域城市的“后花园”，“把关注点更多的放在‘人性化’，让老百姓居住的更舒服，更安全，更绿色”，以此增加城市的吸引力，实现错位互补发展。

如范恒山所言，淮河流域地处我国南北气候过渡带，生物多样性丰富，平原面积广阔，生态系统较为稳定。也由此，该区域有条件培育和拓展体现绿色特质的新型经济和未来产业、开发生态产品，并通过建设田园综合体、特色小镇、绿色工厂拓展其支撑功能。

另一种可能的路径是，在苏北城市内部首先建立起协调机制。

此前，有学者提出构建“徐淮连成长三角”的设想——在徐州、连云港共同实施点轴开发的基础上，淮安进一步融入，发挥其靠近南京等江苏省内重要城市的优势，实现三座城市的共同突破。

根据今年初披露的南京都市圈发展规划，淮安作为唯一被纳入的苏北城市，将迎来接受核心城市辐射、特别是产业转移承接的红利。更进一步，“高铁上的苏北”拥抱的不只是苏南，还将实现和长三角核心城市的快速联系。

当下，摆脱“地级市思维”和传统“苏北意识”已成为共识，下一步需要思考的是如何在全国发展大局中找准新定位，挑起大梁“重构”一个新苏北。

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非