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2022-04-25 09:32
全国统一大市场与新“十大关系”(下)

一旦经济发展转化为社会问题,那么经济发展也很难持续,很早之前,经济学家波兰尼就指出了这一点。因此,我们必须对建设良好的社会基础设施予以足够的重视,越是强调全国统一大市场,越要看到其中隐藏的社会风险,越要提前布局社会基础设施。只有这样,才能真正统筹“发展与安全”的关系。


本文来自微信公众号:行业研习 (ID:hangyeyanxi),作者:林辉煌(华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理),上篇点击此处,题图来自:视觉中国


刚刚发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(2022年3月25日)(以下简称《意见》),也许是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日)(以下简称《决定》)以来中国最重要的文件之一,值得所有人反复研读,并结合自身所在的行业进行比照研究和跟踪观察。


上一篇解读讲到了建设全国统一大市场需要统筹新“十大关系”中的五种,即“发展与安全”“政府与市场”“内循环与外循环”“全国市场与地方市场”“城市与乡村”。这篇解读将继续讨论剩下的五对关系。


一、中央统筹与地方自主


第六对关系是“中央统筹与地方自主”,或者说如何统筹发挥中央和地方的积极性。《意见》的核心主题是建设全国统一大市场,重点自然是放在如何强化中央统筹能力上面。我认为,新中国成立以来,已经出现了两波制度现代化的浪潮(以后有机会可以写写),现在正在经历第三波制度现代化,即统筹体制的建设。我在解读2022年《政府工作报告》的时候,详细讨论了省级统筹中央统筹的问题,最近出台的《意见》实际上是对建立中央在经济领域的统筹体制的一个集中表述。


经济领域的中央统筹并不是要回到计划经济时代,这一点我们在第二对关系“政府与市场”中已经讲过了。简单地说,中央在经济领域的统筹,主要是为建设全国统一大市场提供基础设施,包括统一的基础规则和承接这些基础规则的基本载体,这些是全国性的公共品,是应该由中央来统筹。


中央提供统一的基础规则,主要体现在《意见》的第二部分“强化市场基础制度规则统一”、第六部分“推进市场监管公平统一”、第七部分“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”。在市场基础制度规则方面,《意见》要求实行统一的市场准入制度,严格落实“全国一张清单”管理模式,严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单;建立全国统一的登记注册数据标准和企业名称自主申报行业字词库,制定全国通用性资格清单。(第五条)


同时,健全统一的社会信用制度,编制出台全国公共信用信息基础目录,形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。(第七条)这两个条款,一方面解决市场准入规则的全国统一,另一方面解决对市场主体信用监管的全国统一,很好体现了中央统筹“既要放得开、又要收得紧”的基本定位。


监管的统一,除了建立全国性的信用体系,还包括建立跨行政区域的市场执法体系。《意见》鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范,积极开展联动执法(第二十条);建立健全跨行政区域网络监管协作机制(第二十一条);健全跨部门跨行政区域的反不正当竞争执法信息共享、协作联动机制,构建跨行政区域的反不正当竞争案件移送、执法协助、联合执法机制,针对新型、疑难、典型案件畅通会商渠道、互通裁量标准(第二十三条)。中央统筹的关键就在于能够打破行政区划的壁垒,按照经济运行本身的规律开展跨区域的市场治理。


统一的规则需要有统一的载体来承接,这些载体主要就是各种类型的交易市场,《意见》在这方面的规定集中于第三部分“推进市场设施高标准联通”、第四部分“打造统一的要素和资源市场”。


市场设施高标准联通包括建设现代流通网络(第八条),完善市场信息交互渠道,实现全国产权交易市场联通(第九条),深化公共资源交易平台整合共享,研究明确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式(第十条)。在物理层面和信息层面建立全国统一的基础设施,这是全国统一大市场得以形成的前提条件。


大体来说,有两大类交易市场,一类是商品和服务市场,一类是要素和资源市场。《意见》对商品和服务市场的规定主要是建立全国统一的规则,特别是在质量和标准层面,而在要素和资源市场方面,更多地强调要建设统一的交易市场,这或许是《意见》回应“中国的要素市场化进程远远落后于商品市场化进程”的一个体现。


统一的要素和资源市场主要包括以下几个方面:第一是土地和劳动力市场,《意见》提出,完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制,完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场;健全统一规范的人力资源市场体系,促进劳动力、人才跨地区顺畅流动(第十一条)


第二是资本市场,《意见》提出,统一动产和权利担保登记,加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接,实现债券市场要素自由流动,发展供应链金融(第十二条)


第三是技术和数据市场,《意见》提出要建立健全全国性技术交易市场,推动重大科研基础设施和仪器设备开放共享(第十三条)


第四是能源市场,《意见》提出要规范油气交易中心建设,推动油气管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放,加快建立统一的天然气能量计量计价体系,健全多层次统一电力市场体系,研究推动适时组建全国电力交易中心,进一步发挥全国煤炭交易中心作用,推动完善全国统一的煤炭交易市场(第十四条)


第五是生态环境市场,《意见》提出要依托公共资源交易平台,建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场,推进排污权、用能权市场化交易。


要素和资源市场具有很强的流动性,而且在国民经发展中发挥着基础性和战略性的作用。因此,强化中央统筹、构建要素和资源的全国统一市场,具有重大的现实意义。


正如我们一直强调的,统一大市场的关键在于基础规则的统一,而不是自上而下、整齐划一的中央计划经济。相反,越是强调统一大市场,越需要发挥地方的积极性。当然,地方的积极性不在于搞各种特色的地方性规则,而在于积极服务市场主体和人民群众,创造更有利于形成全国统一大市场的地方环境。


首先,在统一基本规则的基础上,地方要结合自身的综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素,找准自身功能定位(《意见》第二十四条)。换言之,统一大市场并不意味着各地的均质化发展,规则的统一性和发展的差异性本身并不矛盾。优秀的地方治理者总能找准自身的发展优势,这种优势往往不是凭借主观意愿就能够打造出来的,而是对市场规律和自身条件的科学研判。


其次,中央统筹的实现最终还是要靠地方的有力支持,否则,统一规则再好,也不可能落地。地方的自主性体现在因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态,这一点在《意见》的主要目标中被明确提出(第三条)。各地应持续优化营商环境,依法开展招商引资活动,以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资(第二十四条)


再次,建设全国统一大市场不可能一蹴而就,地方应当先行动起来,优先推进区域协作。《意见》鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域,在维护全国统一大市场前提下,优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制,积极总结并复制推广典型经验和做法(第二十九条)


郑永年老师曾经提过一个概念叫“南方共同市场”,具体而言,就是以点带面来推行统一的粤港澳大湾区规则,首先把横琴、前海、南沙的规则统一起来,以点带面推广,带动整个粤港澳大湾区的规则统一。


最后,地方的自主性不应该以破坏统一大市场为代价。对这种破坏行为,《意见》花了很大的篇幅进行了否定性的表述。


例如,地方要力戒贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争,不搞“小而全”的自我小循环,更不能以“内循环”的名义搞地区封锁;及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策,全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策;防止招商引资恶性竞争行为(第二十四条)。例如,地方不得要求企业必须在某地登记注册,不得为企业跨区域经营或迁移设置障碍(第二十五条)


二、常规体制与应急体制


第七对关系是“常规体制与应急体制”。常规体制是常态化的治理形态,讲求稳定性和公平性。应急体制是为了解决重大突发事件而启动的非常态化的治理形态,讲求机动性和效率性。建设全国统一大市场,主要是建立和完善各种市场常规体制,一旦这些常规体制形成之后,各类市场主体即可按照统一的明确的规则进行市场交易。这实际上正是《意见》在“指导思想”中要求的“充分发挥法治的引领、规范、保障作用”(第一条),以及在“工作原则”中要求的“市场化、法治化原则”(第二条)


除了建设常规体制,全国统一的大市场还需要建设行之有效的应急体制,确保在重大突发事件到来的时候,我们能够从容不迫地开展治理工作。这涉及第一对需要统筹的关系“发展与安全”,完善的应急体制是维系经济社会安全的基本保障;同时也涉及第二对需要统筹的关系“政府与市场”,政府在市场无法有效发挥作用的时候需要挺身而出。


这些年的新冠疫情,对我们的应急体制是一个非常直接的考验。就算经济发达如上海,在面对疫情需要封城的时候,也表现出措手不及的样子。当然,上海的人口众多,流动性也大,而且上海经济对于整个国家来说至关重要,这些都构成了上海封城后难以有效开展治理的限制性因素。但是毋庸置疑,跟其庞大的经济体量相比,上海的应急体制很难与之相匹配。这也不仅仅是上海一家的问题,绝大部分的城市都有这个困境。


实际上,更为尴尬的问题是,我们总是在处理常规问题时大量采用应急模式,比如各种运动式的美丽乡村建设。而当我们真正需要进行应急处理的时候,却缺乏一个行之有效的应对体制。每一次重大突发事件,都可以成为我们训练应急体制的机会,但是从这几年的疫情防控来看,似乎总是在重复一些仿佛不可避免的轮回,应急体制只是变得越来越粗暴和刚性。


建立与全国统一大市场相匹配的应急体制,一种理想的状态是,个别城市即使出现了重大突发事件,应急体制能够及时统筹调配全国大市场的资源,通过科学合理的渠道和方式实现与该城市的有效对接。即使对接不会像平时那么通畅,但也应当是相对有序和基本可控的,而不是像我的一个上海朋友那样,在封城期间每天都吃不饱。


因疫情而封城,正好是与全国统一大市场相对的反面案例,因为它突然成为市场中的孤岛,所有常规化的资源流通机制都失去了作用。是否可以根据这几年的疫情防控经验,总结出地区性的市场陷于封锁之后如何与全国大市场保持有效对接的应急体制,这也许是考验全国统一大市场是否有生命力最为重要的一项指标。


《意见》提出,要加强应急物流体系建设,提升灾害高风险区域交通运输设施、物流站点等设防水平和承灾能力,积极防范粮食、能源等重要产品供应短缺风险(第八条)。应急物流体系的重要性不言而喻,不是说出现了重大突发事件才匆匆忙忙建立应急物流体系,更重要的是常规物流体系在必要的时候可以直接转化为应急物流体系。


随着新冠疫情的绵延不绝,现在哪个城市都可能成为灾害高风险区域,因此应急体制的建设在一定程度上也要常规化,每个城市都要有常规化的应急能力和承灾能力。当然,要防范粮食、能源等重要产品供应短缺风险,这不是哪个城市能独力做到的,而需要发挥全国统一大市场集聚资源的优势以及中央政府的应急统筹能力。


三、经济基础设施与社会基础设施


第八对关系是“经济基础设施与社会基础设施”。我们平时说的基础设施建设,大多都是经济层面的,无论是道路交通、信息技术等,主要是服务于经济发展,我们把这些称为经济基础设施。社会基础设施以保障民生、提升人力资源为目标,例如教育、医疗、社会保障等。


对于政府来说,把钱投入到经济基础设施建设显然是更为划算的,因为这种投入更容易转化为经济效益,提升GDP和财政收入。至于社会基础设施建设,几乎都是烧钱的活,虽然长远来看,人力资源的提升有助于经济发展,但是短期内却看不到成效,这对于只有几年任期的官员来说很难有大的吸引力。


建设全国统一大市场,不言而喻,主要是涉及经济基础设施建设。本质上讲,全国统一的大市场就是最重要的一种经济基础设施。《意见》几乎包含了所有重要的经济基础设施,例如现代流通网络、信息交互渠道、交易平台等等。至于社会基础设施建设,《意见》并没有涉及,但是如果真正要建设“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”的全国统一大市场,那么就必然要统筹好经济基础设施和社会基础设施之间的关系。


大略来说,一个健康的全国统一大市场至少要具备三个条件,一是统一的基础规则,二是良好的经济基础设施,三是良好的社会基础设施。前面两点容易理解,我们之前也讲得比较多了,最后一点则往往容易被忽视。如果没有良好的社会基础设施作保障,那么全国统一大市场建的越好,也许潜藏的风险就越大。为什么呢?任何制度建设,我们除了要看到它的优势,更要看到它的风险。


市场体制强调自由竞争和优胜劣汰,只有这样才能为社会提供更好的产品。越是发挥自由竞争和优胜劣汰的机制,市场对资源的优化配置功能就越明显,而资源的富集效应和分化效应也就越明显。所谓富集效应,是指市场会把更多更优质的资源配置给强势的市场主体。所谓分化效应,是指充分的市场竞争会带来社会的贫富分化和阶层分化。


某种意义上讲,富集效应和分化效应是自由市场竞争的自然结果,而且,越是全国统一的大市场,越有可能扩大资源的富集效应和分化效应,造成区域之间巨大的不平衡。一旦经济发展转化为社会问题,那么经济发展也很难持续,很早之前,经济学家波兰尼就指出了这一点。


因此,我们必须对建设良好的社会基础设施予以足够的重视,越是强调全国统一大市场,越要看到其中隐藏的社会风险,越要提前布局社会基础设施。只有这样,才能真正统筹“发展与安全”的关系。社会基础设施建设的重点有哪些呢?


首先就是强化保护型的城乡二元结构,这一点我们在统筹“城市与乡村”这对关系的时候已经讲过,我想很多人还是不容易理解,建议大家再回去看看上篇的解读。简单来说,在未来相对较长的时间段里,维持农民在城市化的过程中“进可攻退可守”的权利,这是我们应对市场风险、城市化风险和其他重大突发事件最重要的安全阀。至于如何强化保护型的城乡二元结构,有很多工作可以做,最关键的是做好农业基础设施建设,让种田更便利,甚至有利可图。


其次是将教育医疗养老等资源更多地投放到县域基层,合理布局县乡村的社会基础设施,让老百姓不用花很大的代价就可以获得相对优质的教育医疗养老资源。如果能够把县域作为中国经济发展的社会基石来建设,那么就可以在很大程度消解全国统一大市场可能带来的社会风险。从这个意义上讲,我们要充分认识到,建设全国统一大市场不是要把全国的资源汇聚到少数几个大城市,而是要在大中小城市之间实现更具社会效率的资源配置格局。


第三是加快提升社会保障的统筹层级,实现省级统筹和中央统筹。社会保障的统筹层级越高,越能够发挥大数效应,越能够保障落后地区人口的社会福利。前面说过,全国统一大市场有很大的可能会强化地区间的分化,如果人口和社会保险基金继续随着资本的步伐向少数大城市集聚,那些落后地区所面临的社会保障压力将进一步扩大,最后遭殃的还是普通老百姓。因此,加快提升社会保障的统筹层级,这对于建设全国统一大市场而言也许是最为迫切的任务之一。


四、事权与财权


第九对关系是“事权与财权”。事权与财权不相匹配,这一直是地方诟病中央的一大问题。按照现有体制,区域性的公共服务是地方事权,需要地方政府自己想办法解决。对于经济发展较好的地方,这也没问题,但是对于那些经济发展落后的地方来说,也许连保政府运转都困难,要依靠自己提供区域性的公共服务几乎是不可能的。中央的意图或许是希望由此倒逼地方想方设法发展经济,赚了钱就可以养家糊口。实际上,市场经济有其发展规律,很多地方发展不起来也不能完全苛责政府官员。


前面讲到我们的社会基础设施建设还存在很多问题,其中一个关键原因就是地方政府的事权与财权不相匹配。地方政府有提供区域性公共服务的责任,却没有这方面的财力,即使有点钱也是想着赶紧做点投资从而赚更多的钱,虽然这些投资往往都会以失败告终。


韩俊、任兴洲(2013)指出,现行的财税体制和财权事权划分,使地方利益刚性化。我认为,要真正把社会基础设施建设好,就必须把其中的关键领域交由中央统筹,比如基础教育、基本医疗、基本养老等。中央统筹并不意味着全部由中央掏钱,而是整合全国各地的资源进行优化配置。


《意见》没有专门讲到事权与财权的问题,但是如果真的要建设全国统一大市场,这个问题也许是首当其冲需要解决的。因为任何的改革行动,简单来说无非要解决谁来做、怎么做这两个问题。改革的目标往往是明确的,但是谁来做和怎么做则是决定改革目标能否实现的关键。


谁来做,涉及的是事权分配,建立全国统一大市场,哪些事情应该由中央做,哪些由地方做,需要有一个好的分工协作体系。前面我们讲过“中央统筹与地方自主”的关系,看起来建设全国统一大市场好像就是中央一家的事情,实际上最后落地还是要靠地方支持。


怎么做,就涉及财权的分配,任务分完之后就要给钱,这事情才做得下去。虽然事权财权完全匹配做不到,但还是要做到大致相当,任务执行者才有能力去运筹帷幄。


2013年十八届三中全会《决定》倒是对建立事权和支出责任相适应的制度做了规定,要求适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。


中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。(第19条)


2016年,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,大体遵循了《决定》的基本要求。该意见要求,将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移,将适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移,并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任。


建设全国统一大市场,有必要将涉及到的事权财权做更为细致的梳理,甚至借建设全国统一大市场的契机,对事权财权相适应的体制做进一步的深化改革。例如把重要的社会基础设施建设项目列为中央的事权,更好地为统一大市场建设保驾护航。


五、改革动力与考核体制


第十对关系是“改革动力与考核体制”。改革动力,在中央层面和地方层面的表现是很不一样的。在中央层面,关键是各部委能否统一思想,形成合力。在地方层面,关键是能否打破各种地方利益壁垒,落实中央的决策。要提升中央各部委和地方的改革动力,需要进一步完善考核体制,确保对政府部门的考核能够与全国统一大市场建设相适应。


建设全国统一大市场,涉及的部门众多,而各部门关注的侧重点不同,难免也会有部门利益的问题,甚至在不少情况下,部门之间的工作目标都有可能是相冲突的。比如商务部门、工信部门等经济发展部门更希望市场的开放和流动,而更开放和流动的市场对国安部门、市监部门等监管部门则可能意味着更大的挑战。因此,如何统一各部委思想,达成一致的行动方案,是首先需要解决的关键问题。


《意见》要求,国家发展改革委、市场监管总局会同有关部门建立健全促进全国统一大市场建设的部门协调机制,加大统筹协调力度,强化跟踪评估,及时督促检查,推动各方抓好贯彻落实(第三十条)


这就需要强化中央的统筹力度,综合考量各部门的本职工作属性,在平衡发展与安全这一对重大关系的基础上,出台科学性的行动方案。行动方案要具备科学性,应当充分评估统一大市场对各部门开展工作的利好因素和风险因素,经过充分的调查研究和协商讨论,从而得出既有改革魄力又是风险可控的方案。


因为经济发展指标的考核压力,地区之间的恶性竞争很容易造成各种封闭小市场和自我小循环,浪费大量的资源。韩俊、任兴洲(2013)指出,简单以生产总值增长率论英雄的考核机制,强化了地方保护。各地为了提升自己的经济增长率,往往贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争,甚至一些乡镇都在谋划自己的全产业链。还有就是出台含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策,制定歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策。这些举措虽然在短期内提升了地方的经济发展数据,但是长远来看并不利于整个国家经济社会的高质量发展。


如果中央对地方的考核体制不做出大的调整,地方之间的市场壁垒就很难真正打破。中央可以是否推动了全国统一大市场建设为准则,重塑对地方的考核体制。换言之,中央要重点考核的是地方之间的规则统一性,以及地方在营造良好营商环境、服务好市场主体等方面的努力程度,至于经济发展数据则主要看全国层面和重点区域。


只有摆脱了GDP竞争游戏,地方才有可能真正对全国统一大市场的改革上心。事实上,只要能够把全国统一大市场以及与之相匹配的中央统筹体制建立起来,加上各地在考核激励下积极营造良好的营商环境,那么全国层面的经济发展是值得期待的。


《意见》提出,对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励;动态发布不当干预全国统一大市场建设问题清单,建立典型案例通报约谈和问题整改制度,着力解决妨碍全国统一大市场建设的不当市场干预和不当竞争行为问题(第二十八条)


各地区各部门要根据职责分工,不折不扣落实本意见要求,对本地区本部门是否存在妨碍全国统一大市场建设的规定和实际情况开展自查清理(第三十条)。如果能够借助全国统一大市场建设的契机,重构整个考核体制,这对于中国的经济社会高质量发展和国家治理现代化将有极大的助益。


六、压茬推进统一市场建设


最后,给大家介绍一个新政策词汇,“压茬”。《文件》在讲到工作原则的时候,要求从制度建设着眼,明确阶段性目标要求,压茬推进统一市场建设(第二条)。说是新政策词汇,其实也不算太新,在十九大报告中已经用到了这个词,“压茬拓展改革广度和深度”,当时就引起了不少讨论。


最近有关这个词汇的热议是出现在上海的抗疫话语中。在一份关于封控与核酸筛查的文件中这么写道,“4月1日3时起,按照压茬推进的原则,对浦西地区实施封控,开展核酸筛查,4月5日3时解封。”


很多人看到这个词不免感到困惑,怀疑是不是自己的语文没有学好。其实不是你的语文没学好,而是这个词本来就是个出自陕西关中农村的方言。我问了在渭南某县城生活多年的一个师妹,她也没听过这个词。但是当我跟她说这个词的准确读法应该是nia cá而不是ya cá时,她断定这应该就是陕西人的读法。


按照徐祥临的说法,“茬”或“茬口”通常是指农民用镰刀把高杆作物贴地面割断后留下的根部,关中农民把同一块农田里收获之后再次播种叫作“压茬”。这个词用到其他场景的时候,是指“不留一丝空隙,不留一个死角”的意思。压茬推进改革,就是要马不停蹄、一步紧接着一步地推进改革。


建设全国统一大市场的步伐是要马不停蹄、压茬推进,不过这“十大关系”也需要统筹好,避免重大风险的出现。


本文来自微信公众号:行业研习 (ID:hangyeyanxi),作者:林辉煌(华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理),上篇点击此处

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