东京是如何管理城市扩张的？

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拥有约3800万人口的东京，六十年来一直是世界上经济规模和人口积聚最大的城市之一。面对日本剧烈的经济和社会变化，这座巨大的城市一直在艰难地平衡城市、乡镇的城市蔓延和成长。

今天的东京已然是一个国际大都市圈，它是日本的政治和经济核心并拥有密集的核心区；但在战后，日本曾面临着巨大的压力，东京开始从农村吸收人口，不停地进行城市扩张。

然而，这种扩张对城市资源调配、空间组织和产业发展都是负面的。意识到这些问题，东京采取了一系列的措施以防止城市无休止蔓延，但这个过程犹如摸着石头过河，很多政策难以为继。

那么，在这60多年的摸索中，东京哪些政策是有效的、哪些政策又是失败的？日本房地产泡沫的崩溃对城市蔓延有哪些影响？

一、东京城市的扩张

在日本，中央政府在规划、发展、统一管理和全国协调方面具有主导权。国家政府进行总体规划并制定特别法律，支持其为首都地区提供了大量资金。其中，总体计划适应当地背景情况，包含了土地整理、基础设施使用、激励私营部门等等，意味着中央政府自上而下地指导当地政府和横向协调。

但在土地私有制制度下，政府在土地市场干预有限。因而，政府需要更多地调动私企加入到城市的建设当中，包括投资铁路与住房。这种公私合营的模式逐渐形成了今天的东京城市结构。私人拥有和管理的铁路公司，由通勤线路向外径向扩展，建成沿线的商业和住宅区，最终城市形成“手指”的形状。

Landsat analysis of urban growth: How Tokyo became the world's largest megacity during the last 40 years

虽然中央商务区享有城市群的经济叠加效益，快速增长的大型地区仍然面临着可负担住房的稀缺，这让大量工薪阶层不得不面对通勤距离和时间的增长。为了满足不断增长的需求，政府开始提供大量的可供开发土地，包括工业区的搬离和再开发、增大未开发土地的供应、开垦海岸线和东京湾。这种去中心化趋势持续到 1990 年代，直到日本在经济高速增长时期停滞不前，并刺破了房地产泡沫。东京的地价急剧下降，导致日本长达十年之久经济停滞。

Okata， Junichiro， and Akito Murayama. "Tokyo’s urban growth， urban form and sustainability." Megacities. Springer， Tokyo， 2011. 15-41.

随着日本经济的逐渐复苏，东京市中心开始通过城市振兴和再生来调整城市发展方向。在容积率宽松管制的政策下，高层建筑的高度控制被放宽，住房变得更加实惠，而东京得核心区变得更加密集。

然而，作为一个成熟的特大城市，东京经历了各种城市问题，例如交通拥堵、污染、洪水、基本服务匮乏、生活环境恶劣和缺乏经济适用房，这些都是东京长期追求经济增长的政策结果；更重要的是，东京现在还在不断变化的人口结构和全国经济下行的情况下苦苦挣扎。

二、采取的政策效果如何？

东京面对人口众多的挑战和经济增长的压力，还需要解决日益恶化的城市病，并合理地调配土地资源，因而需要探索各种政策，以消除城市地消极影响。当然，这些决策有些奏效了，有些适得其反。（Case Study on Managing Urban Expansion in Tokyo，World Bank Group）

1. 分散就业的政策

工作大量集中在东京核心区，从而导致了就业和人口的分离，增加了通勤压力，并容易造成内城的夜晚空心化。

因此，东京出台了分散就业的政策，试图将工业区沿着东京湾海滨开发重新布置。这种权力下放的进程进行得较为缓慢，仅仅在1980年代刺激了二级办公中心的发展，这还源于中心区的地价过高。然而，随着房地产泡沫的破裂，各地区地价的差异化下降，经济下行导致失业率提升和办公空置率增大，最终引发了连锁反应，阻碍了城市产业转移的进程。另一方面，去中心化的首都计划和让东京成为“全球城市”的趋势相悖。

Change in population density， TMA 1970-95.

在这些前提下，分散就业的政策并没有预期那样有效。高层办公职能仍然集中在了城市中心和临近的几个副都心。其中东京火车站、涩谷、新宿等区域密度最高，每天有大量的人口涌入。

Spatial strategy for economic development in Tokyo

2. 创造新土地的政策

这些政策旨在通过在地下创造新土地（地下空间利用，主要为铁路车站地下的商业用途）、在水上创造新土地（填海造陆，土地开垦）、或是空中造新土地（高层建筑，垂直发展）。

其中地下空间利用往往是公私合营的合作开发，水上主要是以公共机构为主导，而空中则主要是私企为主导。其中，最大的土地收益预计是东京湾的开垦，旨在提供更多的住宅和工作场所。

这些项目的共同点在于他们有着较高的结构成本、融资计划只能在土地完工后才能出售。因而，这些方式最终并没有带来土地价格的下降，而通勤时间主要取决于新的住宅开发位置和趋势。

3. 增加住房供应的政策

为了降低高地价和租金的家庭负担，因而东京开始推行住房建设补贴。在东京，当地政府和开发公司合作开发了一系列的高层，以提高住房供应，进而减低市场价格，并对抗城市扩张。

然而，因为修建这些房子的土地必须按照资本市场的价格，因而对降低土地价格没有贡献。所以，因为高地价，日本的住宅项目往往距离城区较远，从而增加了通勤时间。

4. 补贴住房需求的政策

除了住房项目，住房补贴可以以住房贷款或津贴的形式提供给家庭。除了银行的住房贷款，国家还鼓励公共贷款公司以较高于住房贷款的利率向购房者提供私人贷款。

到了1990 年代，随着土地价格的上涨，家庭债务数量大幅增长，他们每月分期付款所需的收入和还款期限也都增加了。住房贷款以市场价格创造需求，从而刺激地价和房价的发展。

5. 补贴通勤的政策

几乎所有公司都补贴他们的员工的通勤费用。但通勤补贴目前大部分是一刀切，这对于住得较远的员工并不友好。

对于预算有限的家庭来说，他们很可能选择更近更小的住房。取消通勤津贴和提高公共交通票价可以减少人们长途通勤的意愿，但这个政策肯定不受欢迎。按照通勤时间提供的交通补贴政策实际上鼓励了城市扩张，因为有了补贴之后，人们宁愿选择低房价的郊区。

6. 减少通勤时间的政策

减少长时间通勤的最直接的方法是提供更快的交通工具、更高的列车速度、更短的停靠时间和更频繁的火车。其实这些措施已被广泛应用于东京公共交通系统，但进一步的减少时间几乎不可能了。

然而，这种交通改善的方式实际上助长了铁路的延伸，全新的线路在城市外围开辟新的土地，随着需求曲线达到顶点，额外的土地供应无助于降低地价。

相反，随着铁路沿线的价格上涨，它迫使更多的家庭搬到更远的区域。而开发新线路的好处最后都流入了开发商和土地所有者的口袋里，而普通家庭的情况变得更糟：他们面临了更高的房价和更长的通勤时间。

7. 减少交通成本的政策

这些政策最初是为了开辟交通融资新渠道，以面对不断增加的基础设施建设成本和价值捕获。然而，其中一些措施也用于分配利益和负担以更公平的方式改善轨道商和土地使用者之间的关系。例如，新铁路沿线的土地所有者将按比例征收更高的财产税，由于他们的财产价格随着新线开发而上涨，这种利益分配将更公平。

但是，没有什么可以阻止土地所有者将这些额外的费用转嫁给租户或买家。不过，一个积极的影响是——这个措施减少了资本家投机性地囤积土地，因为他们扣留空地的成本将会更高。

Landsat analysis of urban growth: How Tokyo became the world's largest megacity during the last 40 years

三、管理增长的政策和漏洞

东京第一个城市总体规划是在 1940 年左右绘制的，当时住房开发开始显着地向西扩展。受欧洲思想（特别是霍华德的“花园城市”理念）的影响，东京设想成为一个由绿色区域环绕、多个卫星城市连接到核心区域的城市。

东京利用战后重建推动这一愿景。最初的重建是针对定居400 万居住人口在城市边缘，并进行了超过 10000 公顷的土地重新调整。然而，这些政策很大程度上被后来的紧缩政策放弃。90%的原土地调整计划被关闭，仅现有道路略有扩建、几乎没有新的建筑、所有规划的绿地被废弃。

Kanto region Metropolitan structure plan， 1940. Source: Tokyo Metropolitan Government， 1989.

后来，东京又采用了大伦敦的计划，试图保留第一个计划里的10公里宽的绿化带。但最终，面临大量的住房需求和农民的积极反对，这个计划也最终搁浅。相较之下，卫星城市的概念一直被政府接受：东京政府一直希望形成两个高度独立但又相互支持的子区域，以适应不同郊区范围的居民。

1. 城市规划工具

1968年的新城市规划法是日本目前有效的城市规划法，该法的目标是促进城市的健全发展和通过控制城市规划细节有序地改善城市。

日本的计划体系主要有三种类型“城市规划工具”，即

• 土地使用条例（区域划分、土地使用区、特区）

• 城市的指定设施（预先确保土地的机制用于基础设施发展）

• 城市开发项目（包括各种土地转换机制，如土地重新调整）

这项工具主要是为了规范建筑物的使用、密度和形式，以指导土地使用。在每一个不同的区域划分中，容积率、建筑密度、最大建筑高度被用来控制地块的建筑容量。

《Urban Development in Tokyo 2016》

2. 区域划分

区域划分，或在日本语境下是城市的增长。分别有以下几个概念：

• 城市规划区（CPA）：CPA 是指用于符合条件的土地，以满足人口、工作岗位的需求。该项需要城市以综合的优化、适当的开发和保留，以考虑当前和未来的自然和社会条件。

• 城市化促进区（UPA）：UPA 是指用于以下将于指定时间进行城镇化的土地（约10年）。UPA 和UCA 分类主要基于以下标准：未来的城市增长和扩张的潜力、城市服务覆盖度和自然保护的考虑。

• 城市化控制区（UCA）：UCA可指定林区、自然区保护区，农业和农村，灾害和洪水多发区和其他保护区。任何未经许可的建设与城市发展活动将在此范围内受到限制。根据农业土地法，在UCA范围内的农业土地是不允许转换为城市用地的 。

另外，东京还制订了城市发展项目计划，使政府和私营部门能够执行必要的发展项目，为民众提供基础设施和服务。这些计划是为了提高土地利用率、整合零星土地所有权并确保有效的发展道路等。比如，发展贸易、商业和住宅设施建设、开发新的城镇、在郊区建立工业区，从而分散人口和工业、加强建筑的可持续性、确保疏散用途的道路和公园安全。

3. 为什么日本无法遏制城市扩张？

鉴于新规划系统的设计明确旨在防止进一步的城市蔓延，为什么在1970年代这种城市扩张情况仍然在继续呢？

• 城市促进区（UPA）的过度指定：来自农民和农场组织的压力，他们希望能囊括尽可能多的土地。而建设部则希望确保充足的未开发土地供应。

• 拟议的土地税改革失败：新税中存在广泛漏洞，几乎允许所有UPA 中的农田保留税收优惠。

• UPA和UCA中有重大漏洞：特殊项目的豁免权让不法之人有办法利用漏洞，导致UPA和UCA没法抑制城市扩张。

• 在UPA和UCA存在规范模糊区域，且这一部分灰色地带规划规定非常松散。

四、城市扩张的缓解：东京的收缩

1. 住房和铁路发展

东京的市区沿着铁路线向外扩展，以至于东京都市圈拥有世界上最广泛的铁路网络。1950年代的郊区化发展是无序的，大量破坏了居住环境，也让城市面临潮汐通勤的重大压力。在这个基础上，铁路机动化开始发展，并逐步实现了铁路和住房开发的整合。自然而然，这些企业开始逐步扩宽业务，“轨道+物业”的概念逐渐兴起。政府也开始激励这种民营铁路发展，提供了低利息的贷款以补贴铁路供应商。

Okata， Junichiro， and Akito Murayama. "Tokyo’s urban growth， urban form and sustainability." 

多摩田园线是其中的一个象征性案例，这条线路在铁路沿线扩大地建设了包容性的社区，包含附近的道路、公园、学校、商业和住区，有效地加密了沿线的基础设施，并为中等收入人群提供了更多的可负担住宅。政府的公共补贴进入到了新城镇一体化开发的通道里，这个过程被证明一定程度上有效。

2. 房地产泡沫和城市更新

人们对宜居环境和经济适用房的渴望，让人口逐渐外迁到东京郊区，这种现象也被称为“甜甜圈现象”。然而，日本泡沫爆发后，金融业面临了重大崩溃——这很大程度上也影响了人和基础设施的空间分布。

简而言之，东京市中心的房价大跌导致了城市与郊区的价差变小——这个过程对于郊区房价和发展是毁灭性的打击。低人口生育率、经济的增长导致住宅和商业的需求下降，从而导致了东京市区的土地和房价下降。

当在东京市区买房变得实惠的时候，又能享受到东京市区更加丰富的工作岗位和基础服务，谁不愿意再回到东京市中心呢？

1998-2008年东京都市区人口增长率分布（数据来源：日本统计局）

在这种人口回流的过程中，政府应势选择了城市更新。在这个过程中，政府在市区放宽容积率和高度的管制、增加更多的高层建筑物、重新建设了许多重要区域（如汐留、虎之门）——东京又开始重新密集化。

当然，即便是2021年东京奥运会推高了城市周边的房价，但这也没法挽回东京的衰落了。在失去的二十年中，东京面临了社会萎缩、老龄化，导致税基减少、公共债务膨胀、以及其他的经济困难。

后记：泡沫的破碎

在日本泡沫破灭整整 25 年后，该国仍在与通货紧缩、零利率、疲软的银行、不利的人口结构和周期性的负增长作斗争。回首再看东京的城市蔓延史，有道是：一切有为法，皆如梦幻泡影，如露亦如电，应作如是观。

现在，东京郊区人口以65岁为主，这些老龄人群还在继续增加。人口逐渐失去流动性、基础设施也在老化，而大量的房屋也开始空置。当年种下的无序城市蔓延的苦正在吞下，这些郊区逐渐被时代抛到脑后。这正是最为讽刺之处——当年想尽办法阻止的城市无休止蔓延，最终却被经济泡沫破灭这种惨烈的方式阻止。

好在，目前的铁路-物业发展模式逐渐让本来摊大饼的城市发展变为了网状，让城市向中心集中变为向轨道沿线集中，缓慢地调理着这场看不到尽头的东京城市病。

参考文献：

1. Okazawa， Yuko， and Nozomi Murakami. "Case Study on Managing Urban Expansion in Tokyo." (2019).

2. Murayama， Akito. "Land use planning for depopulating and aging society in Japan." Urban Resilience. Springer， Cham， 2016. 79-92.

3. Bagan， Hasi， and Yoshiki Yamagata. "Landsat analysis of urban growth: How Tokyo became the world's largest megacity during the last 40 years." Remote sensing of Environment 127 (2012): 210-222.

4. Okata， Junichiro， and Akito Murayama. "Tokyo’s urban growth， urban form and sustainability." Megacities. Springer， Tokyo， 2011. 15-41.

5. Murakami， Jin， and Hironori Kato. "The intra-metropolitan distribution of airport accessibility， employment density， and labor productivity: Spatial strategy for economic development in Tokyo." Applied Geography 125 (2020): 102309.

6. Sorensen， André. "Subcentres and satellite cities: Tokyo's 20th century experience of planned polycentrism." International planning studies 6.1 (2001): 9-32.

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