三孩时代，“超生”是否应免予处罚？

本文来自微信公众号：界面新闻 （ID：wowjiemian），作者：赵孟，编辑：翟瑞民，头图来自：视觉中国

三孩生育政策实行后，如果出现生育三个以上孩子的情况，是否会被处罚？

2021年5月底，中国宣布实行三孩生育政策，当年8月修改的人口与计划生育法中明确，“提倡一对夫妻生育三个子女”。随后，包括社会抚养费、入户、入学等在内的制约生育的法律法规被清理。这意味着，生育三个以上孩子的行为，在法律意义上不会面临后果。

但界面新闻注意到，各地在执行生育政策过程中，由于法律规定是“提倡三孩”，并未明确“全面放开生育”，一些生育四孩的公职人员，仍面临来自单位和卫健部门的压力，甚至面临行政处分。

生四孩将被开除？

2022年1月，广西河池教师胡洋（化名）发现自己怀孕了，这是她的第四胎。由于此前怀三孩时一直不顺，四孩的到来让她觉得是个意外。但她和丈夫都喜欢孩子，“既然有了，就想生下来。”

胡洋一直关注人口政策，由于三孩政策已经实行，且各地已在清理包括“超生即开除”在内与之相悖的各种政策法规，她认为可以顺利生下四孩。不久，她去医院建档，准备产检。但第二次产检后，怀上四孩一事被单位知晓。

单位领导非常恼怒，问她为何违反生育政策，并警告她如果孩子生下来，纪委将介入，她和丈夫都有可能被开除。但这并没有用吓退胡洋，她决定低调保胎，装作没有怀孕一样，仍然想留下孩子。现在，胎儿已经7个月，本应该做六次产检，但只做了两次。不断隆起的腹部也在提醒她，被处分的日子可能越来越近。

不久前，胡洋询问河池市卫健局对生育四孩行为的处理意见。工作人员强调，国家实施的是全面三孩政策，并没有允许生育四孩，如果超生，虽然没有明文规定如何处罚，但也“没有明文规定说不处罚”。

界面新闻日前致电河池市卫健局，一位工作人员表示，三孩生育政策实行后，计划生育政策已经与入户、入学、入职全面“脱钩”，不再征收社会抚养费，也没有“开除”一说。但该工作人员表示，清理与计划生育不适应的法律法规，只是为了支持三孩政策，并不意味着全面放开生育。

该工作人员认为，由于现在实行的是三孩政策，生育四孩行为仍然属于“违规”，“那就看纪委怎么处理了”。胡洋所在单位领导办公室则表示，生育子女数需要符合现行生育政策，对于生四孩是否处罚还需进一步查阅相关规定。

实际上，去年三孩生育政策实行后，随着人口与计划生育法修改，各个省份都已启动人口和计划生育条例修改。多地计生条例中都删除了有关公职人员“超生即开除”的规定，比如按照广西自治区规定，今后对国家工作人员的超生行为将“依法给予处分”，而不是此前规定的“应当依法给予行政开除处分”。

处罚有悖国家政策导向

此前，生育三孩以上家庭是否会面临处罚的问题也曾引发关注。对此，国家卫健委人口监测与家庭发展司司长杨文庄2021年7月在接受新华社采访时表示，“对生育四孩及以上的，从国家政策和法律层面，没有规定有关制约和处罚措施、条款。”杨文庄说，根据长期以来人口监测以及有关研究测算，全国绝大多数地区生育四个及以上孩子的情况较少，总体上呈现零星分布状态，个别地区可能相对集中一些。

界面新闻注意到，近日，广东省廉江市一名90后女子连生5个儿子后又怀上第6胎，引发社会热议。当地卫健局回应称，因其没有在单位上班系普通个人，暂无处罚措施。但这引起了一些网友的担忧，“如果有单位，是否会被处理？”

曾参与人口与计划生育法起草工作的北京大学法学院教授湛中乐告诉界面新闻，当前人口形势和政策导向已经发生根本性变化，支持生育是国家和社会的普遍共识，虽然名义上实施的是三孩生育政策，但不能“机械地从字面理解”。由于已经废止社会抚养费等相关制约生育措施，因此对生育四孩家庭的任何处罚都没有法律依据。如果是纪律文件中存在类似规定，也已经“不合时宜”，应该清理。

湛中乐特别强调，2001年人口与计划生育法出台后，法律对生育子女数的表述为一直为“提倡”，比如，现行法律中的“提倡一对夫妻生育三个子女”。在法律术语中，“提倡”并不具有强制性，因此不管是一孩时代生育第二个子女，还是三孩时代生育第四个子女，都不能视为违法。

全国人大常委会法工委组织编写的《中华人民共和国法律释义》中对“提倡”这一条的释义为，“国家推行计划生育，对公民来说不是强制义务，而是倡导性义务，主要采取国家指导、群众自愿的措施，因此必须从鼓励和提倡入手。”

湛中乐指出，正是因为“提倡”的非强制性，对生育子女超过提倡数目的家庭，也不能进行行政处罚。因此，社会抚养费的性质为行政征收，而非行政处罚。二者的区别在于，行政处罚以违法行为为前提，而行政征收则被视为过多占用公共资源后，征收一定税费用于平衡公共利益的手段。

湛中乐表示，当前人们对待人口的观念、政策和法律都已经发生根本性变化，人口不再被视为占用公共资源的负担，而是一种资源，因此取消社会抚养费及其相关制约生育的措施非常必要。在此背景下，任何对三孩以上家庭的处罚都有悖国家鼓励生育的政策导向。

长期关注生育政策的律师吴有水也告诉界面新闻，现行法律法规取消了对“超生”的处罚措施，因此“计划外生育”和“计划内生育”的区别仅仅是，前者无法享受到“额外的”的产假、陪护假等支持政策，但不应该有任何“处罚”。

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