合作社能成为中国乡村治理的有效载体吗？

《中国农村经济》2022年第10期，本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），作者：崔宝玉  马康伟，原文标题：《《中国农村经济》精华版｜崔宝玉、马康伟：合作社能成为中国乡村治理的有效载体吗？》，题图来自：视觉中国

一、引言

当前，中国“三农”工作重心已转向乡村振兴，乡村社会进入到国家输入资源推动乡村振兴的新阶段，这对乡村治理体制机制提出了更高要求。农民合作社（以下简称“合作社”）作为农民组织化的重要载体，在新阶段乡村治理体系中的作用得到了中央政府的关注和重视。然而，合作社真的能成为中国乡村治理的有效载体吗？

从发展路径看，中国合作社践行的是专业合作的发展道路而非日韩等国家的综合合作道路。综合合作更突出乡村嵌入和社区服务，而专业合作更强调分工协调和利益整合，中国合作社对乡村治理的促进功能到底有多大可能本身就值得考问。

从对合作社的定位看，政府也更多强调合作社是自愿联合、民主管理的互助性经济组织，凸显其经济组织属性。而从合作社发展情况看，合作社本能地更关注企业属性的塑建，忽视共同体属性的构造。治理问题已成为合作社发展的主要瓶颈，也减弱了其对乡村治理的增益效应。组织定位和政策期许的悖离可能会使政府对于合作社乡村治理功能的期待落空。

在目前已有的相关文献中，关于合作社功能的研究主要集中于经济功能，也有一些文献关注了合作社的非经济功能。然而，无论是收入增进等经济功能还是集体行动培育等非经济功能，对于具有企业与共同体双重属性的合作社而言，都是应有之义，其实并不“意外”。

合作社的意外功能意味着超越组织本身应有功用边界的功能，体现为对外部乡村社会的增益效应。合作社作为治理机制，其乡村治理功能实质上超越了合作社的应有功能，是“分外”功能，在合作社载体化的情境下，其乡村治理功能的实现实则是意外的结果。

部分文献虽然关注到了合作社的乡村治理功能，但对其内在机理尚未形成系统性的理论分析框架，对于合作社在实践中到底有没有乡村治理功能尚未得出一致的研究结论。

因此，有必要全面评估将合作社作为乡村治理载体这一政策的科学性，并找寻中国合作社存在与发展意义的另外可能证据。这对全面、客观认识和评价合作社的多维功能及其在乡村治理中的价值具有重要意义，对坚定把合作社作为乡村治理有效载体的政策信心具有重要价值。

本文试图回答以下几个关键问题：合作社能否成为中国乡村治理的有效载体？应该如何看待和认识合作社的意外功能？如果合作社具有意外功能，它通过哪些机制来实现？

二、理论分析与研究假说

（一）乡村治理效能的内涵界定

乡村有效治理需要实现行政本位向村庄本位的逻辑转换，转换的关键在于激发治理主体在村庄治理中的主体性（毛一敬和刘建平，2021）。

从村民主体性看，发挥村民自主性、自为性和创造性是村庄集体诉求自下而上表达的基础。从村委会主体性看，组织能动性、服务性和群众性是国家资源自上而下精准供给的关键保障。建立非正式自治组织将使乡村治理更加组织化、有序化和多样化，从而提升村民需求表达有效性和政府资源供给精准性。

因而，本文重点从治理主体视角考察合作社对乡村治理效能的影响，以村民主体性、村委会主体性和非正式自治组织建立来衡量乡村治理效能。

（二）合作社对乡村治理效能的直接影响

民主机制是合作社区别于投资者所有的企业以及保持生命力的根本所在。合作社民主控制原则不仅培育了成员的民主参与和监督意识，还会通过服务提供以及乡村熟人社会的相互熏染，使民主意识在乡村社会扩散，进而提升村民整体的民主参与和监督意识。

一方面，合作社通过增进村民的民主参与意识，直接激发村民主体性。另一方面，合作社通过增进村民的民主监督意识，加剧村委会面临的监督压力，激发村委会主体性。村民民主参与和监督意识增进还可能催生非正式自治组织建构。

然而，非正式自治组织的建立并不能一蹴而就。

一方面，建立非正式自治组织需要乡村社会精英的政治参与和资源整合，但合作社的核心成员更多是经济精英，可能难以具备相应的民主实践和社会统合能力。另一方面，建立非正式自治组织更多遵循的是社会规则，而合作社运营更多遵循的是经济规则，两者差异较大。综上，提出假说1。

H1：合作社通过增进村民民主意识，能够提升村民主体性和村委会主体性，从而提升乡村治理效能，但合作社对非正式自治组织建立没有显著影响。

（三）合作社对乡村治理效能的间接影响

1. 资源获取机制。

合作社难以完全通过市场配置资源，需要政府扶持以减弱市场失灵带来的影响。然而，政府扶持力度越大，反而越可能加剧核心成员的“掏空”和“剥夺”行为（王化成等，2015）。

因此，基于维护自身合法权益的激励，普通成员可能会积极表达利益诉求。在这一过程中，其民主参与意识不断强化，并可能在乡村社会外溢扩散，提升村民整体民主参与意识，进而提升村民主体性。

另外，合作社能够通过产业发展效应和产业集聚效应吸引政府资源投放乡村，增加乡村社会村民整体利益，村民利益增加将会催生出利益驱动型的政治表达，进而激发村民主体性。

2. 产权共有机制。

村集体将集体土地、集体资金等资产入股合作社，或者将集体资产承包给合作社，会形成集体股收益和集体土地租金等，由此提高村庄共有资产规模。此外，合作社基于拓宽业务范围、增进经营绩效的目标，具有承担设施建设、提供公共服务的能力和动力（阎占定，2014）。产权共有是形成社会联系的起点，也是实现乡村有效治理的基础。

因此，村庄共有资产规模的提高，会激励村民积极主动地参与民主选举、乡村事务管理等以维护共有产权，进而激发其主体性。

3. 激励监督机制。

合作社能够借助其一定的政治经济影响力，参与对民主选举、村庄事务决策等的监督活动中，维护成员及全体村民合法权益。另外，作为经济组织，合作社对经济发展自主权利的拓展不可避免地会冲击村委会的垄断性权力。与此同时，合作社也会基于自身权利拓展的目标而成为村委会的监督者。

因此，乡村治理中监督机制的完善会激励村委会将合作社的监督压力转化为服务动力，增强治理能力，进而激发村委会主体性。

4. 社会动员机制。

合作社具有一定的动员村民的感召力，主要表现为以下两点：

一方面，在合作社与村委会权力争夺过程中，由于合作社成员集社员与村民双重身份于一体，因而合作社便能够动员“自己人”为其“捧场”。另一方面，如果合作社在与村委会的利益竞争中能够增进普通村民利益，那么，当合作社与村委会发生利益冲突时，普通村民将会为合作社投出“民意选票”。

合作社一定的社会动员能力可能会弱化村委会治理权威，引致村委会“弱则思变”，进而增强村委会主体性。据此，提出以下假说。

H2：合作社能够通过资源获取机制提升村民主体性，从而提升乡村治理效能。

H3：合作社能够通过产权共有机制提升村民主体性，从而提升乡村治理效能。

H4：合作社能够通过激励监督机制提升村委会主体性，从而提升乡村治理效能。

H5：合作社能够通过社会动员机制提升村委会主体性，从而提升乡村治理效能。

三、数据、变量与模型

（一）数据来源

本文使用的数据是浙江大学的中国家庭大数据库（CFD）2017年和2019年的数据。本文获取由566个农村社区共1132个观测值组成的两期非平衡面板数据。

（二）变量选取

1. 被解释变量。选取最近一次村委会选举中村民投票率反映村民主体性，选取过去1年村民（代表）大会召开次数反映村委会主体性，选取是否建立常设议事机构来考察非正式自治组织建立情况。

2. 核心解释变量。核心解释变量为“村庄是否有合作社”。除此之外，本文进一步将核心解释变量分别替换为合作社数量、合作社总规模和合作社平均规模，更加全面地检验合作社对乡村治理效能的影响。

3. 控制变量。选取政策与环境变量、村庄禀赋条件和村“两委”特征作为控制变量。

4. 中介变量。选取村庄承接上级政府项目数量、村庄集体资产规模、村庄信息公开次数和村庄志愿者人数分别作为检验资源获取机制、产权共有机制、激励监督机制和社会动员机制的中介变量。

（三）模型构建

本文使用面板固定效应模型估计合作社对乡村治理效能的影响。本文借鉴中介效应模型（温忠麟和叶宝娟，2014），采用逐步回归法检验合作社影响乡村治理效能的间接机制。

四、实证结果分析

（一）合作社对乡村治理效能影响的分析

回归结果表明，合作社能有效提升村民主体性和村委会主体性。然而，合作社没有明显促进非正式自治组织的建立。这意味着，合作社乡村治理功能具有一定局限性，即主要通过正式机制而不是非正式机制来改善乡村治理。以上结果验证了本文的研究假说1。

本文进一步检验合作社对村民民主意识的影响，以验证合作社能够通过直接机制提升村民主体性和村委会主体性。回归结果表明，相较于没有合作社的村庄，有合作社村庄村民的整体民主意识更高，即合作社显著增进了村民的民主意识。

（二）数量效应和规模效应分析

回归结果表明，合作社数量对村民投票率和村民（代表）大会召开次数具有显著正向影响，但合作社数量过多反而会导致村委会主体性下降。此外，合作社总规模和合作社平均规模均能显著提高村民（代表）大会召开次数，但对村民投票率均未产生显著影响。

（三）异质性分析

本文分析不同村庄中合作社对乡村治理效能影响的异质性。以0.3和0.7分位点为界限，分别按人口规模和与县政府所在地的距离将观察值分为三组，估计结果表明，合作社对中等规模村庄的村民投票率和村民（代表）大会召开次数有显著提升作用。

此外，合作社能显著提升与县政府所在地的距离较近村庄的村民投票率，以及距县政府较近距离和中等距离村庄的村民（代表）大会召开次数。按照不同地区分组回归结果表明，合作社能显著提升中部和西部地区村庄的村民投票率，以及中部地区村庄的村民（代表）大会召开次数。

（四）机制分析

回归结果表明，合作社确实能够获取政府扶持资源或吸引政府资源发展村庄产业，进而提升村民主体性。合作社还能通过增加村集体收益、承接公共事务等形式增加村民共有资产规模，提升村民主体性。

此外，合作社确实在乡村社会拥有一定“话语权”，能够对村委会工作进行监督，提升村委会服务能力和治理能力。合作社在乡村社会的号召力也可能弱化村委会治理权威，引致村委会“弱则思变”，主动增强服务意识，进而提升村委会主体性。

五、结论与政策启示

本文研究结果表明：

其一，合作社能够显著提升所在村庄的村民主体性和村委会主体性，某种程度上可以成为实现国家乡村善治的有效载体，政府将合作社作为乡村治理的载体具有一定的科学性。然而，合作社对非正式自治组织的建立没有显著影响，其乡村治理功能又具有一定局限性。

其二，合作社的乡村治理效能会随合作社数量增加与规模扩大而提升。但是，村庄内过多的合作社将引致村委会主体性下降，合作社规模对村民主体性没有显著影响。

其三，在中等规模、与县政府所在地的距离较近和中部地区的村庄，合作社的乡村治理效能更为明显。

其四，合作社还会通过资源获取机制和产权共有机制提升村民主体性，通过激励监督机制和社会动员机制提升村委会主体性，从而提升乡村治理效能。

上述结论主要有四个方面的政策启示。

第一，在关注合作社经济功能的同时，也应关注并重视合作社的乡村治理功能，应实现合作社嵌入乡村治理的制度化，通过合作社形成的乡村制衡机制，改善和提升乡村治理效能。

第二，合作社发展需要兼顾规模壮大与规范治理。政府对合作社的扶持、示范社评定等应将民主意识培养、民主管理规范等“软指标”作为重要考核内容，促进软性约束指标“硬指标”化，引导合作社规范治理。

第三，发挥好中等规模、与县政府所在地的距离较近和中部地区村庄中合作社的嵌入优势，继续引导该类村庄中的合作社嵌入乡村治理。通过培育农民社会网络、增强乡村社会关联、遏制宗族势力、重塑乡村共同体理念以及吸纳乡村精英回归乡村等方式，突破其他类型和地区村庄中合作社嵌入乡村治理的现实梗阻。

第四，要积极挖掘乡村资源以对接上级政府政策和项目资源，通过赋权量责、选拔晋升和报酬兑现等方式激励自治组织协助合作社发展，增强合作社对于基础设施建设和公共服务的承载能力。通过政策引导、建立产业链型联合社等途径，增强合作社服务农民的积极性和能力。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察（ID：ruraleconomy），作者：崔宝玉  马康伟