从宜良县宅基地制度改革，看地方领导小组何以有效？

一、引言

由于机构改革与条块分割的政府管理体制之间存在持续张力，以及其设置与撤销在程序上的随意性，地方领导小组长期处于“精简－增设－再精简－再增设”的循环往复之中（周望，2010）。这种行政区域内任务型组织数量的实质膨胀带来领导注意力泛化和功能弱化，导致一些地方领导小组最终成为形式上有名无实的“会议”和“程序”（刘军强和谢延会，2015）。在此背景下，地方领导小组何以有效？尚未有研究可以提供答案。

本文从开放系统组织理论的匹配论出发，构建了“情境－结构”双重契合的解释框架，基于全国第二批农村宅基地制度改革试点——昆明市宜良县的改革实践，系统地勾勒农村试点领导小组的角色画像，在此基础上深入理解情境与组织之间究竟存在何种交互作用。本文的研究意义在于为中国任务型组织研究提供鲜活案例，明晰情境与结构适配的生成机制，从而提炼出地方领导小组有效性的微观基础，进而为议事协调机构的设计和运作提供理论与操作上的参考。

二、理论分析与解释框架

（一）组织有效性隐喻、科层制困境与领导小组产生

20世纪60年代，随着开放系统模型逐渐取代封闭系统观念，西方组织学家们开始强调情境的重要性。在解释组织生存与成功的研究方面，存在一种组织有效性的权变隐喻：一个组织的成功需要在其组织结构、情境和寻求的现实目标之间找到一个“最佳契合”（汤普金斯，2010）。在面对目标确定、连续性强、可以被分解的日常工作时，等级化结构下的常规治理，通过制式的运行方式和运行机制，最大限度地降低行政成本、提升行政效能。

但是，当面对复杂变动的非常规治理情境时，科层结构便难以与之匹配。领导小组是科层结构的自洽性调整和临时修正机制，理想的网络化结构以“协调－整合”的技术性治理模式替换了科层制“命令－权威”的总体性控制模式，遵循着文件精神和上级指示的行动原则，以任务优先的资源分配原则打破了常规的资源约束。领导小组注重横向信息和技术交流，大幅度降低了整个任务开展过程中的交易成本，同时赋予成员自主的行动空间，激活了创新动力。

（二）地方领导小组的不完全有效与双重效能指向

在高度复杂的情境下，领导小组因克服了常规组织的僵化而弥补了科层制的不足，但是，用科层制的看家武器突破科层制，用过时的机制解决当今面临的问题显然不具备完全有效性。

作为任务型组织，地方领导小组更多被理解为议事协调意义上的临时性治理工具。但是，当回到现实世界审视地方领导小组时不难发现，在协调和决策功能之上，更为重要的是由于组织内部领导小组办公室和工作组的存在而产生了对于特定任务的督办和执行等延伸功能。地方领导小组的天然使命是完成政策任务，它在政策过程中所扮演的角色以及在行政事务和地方治理过程中的实践，是组织有效性更为重要的另一个面向。

（三）“情境－结构”的双重契合：地方领导小组有效运作的一个解释框架

秉持着地方领导小组效能的二重性假设，将其置于组织有效的隐喻中加以审视，可以建构出“情境－结构”的双重契合的解释框架，用以描绘地方领导小组有效性的生成机制。

本框架内包含以下三个核心要素。第一，情境。（1）组织情境。作为组织存在的情境，表现为外源性政策属性以及对社会现实的经验性共识；（2）任务情境。作为组织任务的情境，指组织情境内与具体目标设定和实现相关的或潜在相关的客体情形（Dill，1958）。

第二，结构。（1）稳定的规范结构。包括牵头领导、任务涉及职能部门、组织规模、办公室专职人员和规章制度；（2）权变的目标结构。领导小组结构内部具有一个特殊的目标体系，将单一任务分解和细化为多项子目标，所有子目标相对独立又在深层次上相互联系。

第三，行动。组织是否能够高效利用各类资源，收集处理信息，以便达到任务目标的能力，其受组织情境外源性和规范结构内生性的共同作用。行动能力在治理过程中得以凸显，表现为通过专业计算作用于政策客体和政策目标的一系列策略过程。

在微观的运作过程中，情境、结构和行动之间互为因果、相互作用。可以提供一个关于地方领导小组有效性的新命题：成功的组织过程即情境与结构之间以行动为中介的双重契合过程。

三、案例选取与调查情况介绍

（一）案例选取

本文以云南省昆明市宜良县宅基地制度改革实践为研究案例。“宅改”任务兼具多重属性特质，深深嵌入农村社会变迁，较高限度地体现了农村改革试点的主体类型多元、问题复杂敏感、利益相关者诉求多变等重要特征，决定了地方在推进工作时必须组建与之相匹配的组织结构。

（二）调查情况介绍

本文采用个案研究方法。笔者于2022年2－8月在宜良县农业农村局跟班学习，其间沉浸于地方情境，在收集各级“宅改”相关一手资料的基础上，深入观察县级“宅改”小组（尤其是领导小组办公室）的日常工作，重点了解改革任务的特性与难点，改革的政策目标和基本框架，涉及的政府部门和地方领导小组的组织架构、岗位职责、人员配置等组织形态特征，以及组织面对改革反馈所做出的策略选择和行动过程。

四、案例深描与分析

经过深入的参与式观察，笔者发现宜良县农村宅基地制度改革试点工作领导小组在试点进程中发挥着主导作用。其有效性的生成机制在于“情境－结构”双重契合的实现。

1. 协同性契合：规范结构静态适配组织情境。“宅改”作为压力型体制下的多属性政策任务，让试点的承接单位产生谋求部门合作和有效执行的动机。为此，已经制度化的领导小组机制就成为当地政府的最佳政策工具。

“宅改”小组规范结构中的各要素共同建构了应对试点复杂情境的能力：其一，部门分工壁垒的打破生成了变跨部门行政协调为组织内部协调的能力，降低了行政协调成本。同时，将跨部门层级激励转变为组织内部激励的能力，实现了层级责任绑定。其二，建立直接对接社会的平台，让组织成为信息中枢。其三，严格的按期汇报、定期督查制度以及有效的激励机制，保证了组织的程序化平稳运行和相关政策得以落实推进。由此，规范结构在静态上与组织情境完成适配。

2. 治理性契合：目标结构动态适配任务情境。基于协同性契合的达成，“宅改”小组作为政策主体嵌入政策过程。试点政策的“模糊性”赋予了地方政府高度的自主行动权力，这种自主性被“宅改”小组吸纳，使组织拥有了在改革目标框架内的自由裁量权和弹性操作空间。该地方领导小组通过延伸到一线的工作组进行全过程的情境感知，通过嵌套试点的方式对各种情境要素进行循序渐进式控制，筛选掉前期难以预测和风险性明显较强的要素，当经验积累和情境冲突性弱化后再进行扩展。

在情境控制过程中，“宅改”小组不断地调整自身来适应外部情境，这种调整主要表现在目标调适上。“宅改”小组以农村治理问题的紧迫性、难易程度以及改革任务之间的逻辑链条为依据，因地制宜、因时制宜地选择政策执行的内容并将其下达基层。基于现实场景的科学决策，“宅改”小组依变化而动，消解改革进程中可能出现的风险与阻力，聚焦改革试验的可能创新领域，引导直接行动者活动的方向，实现目标结构动态适配任务情境。

五、地方领导小组何以有效：双重契合的微观基础

地方领导小组作为任务型组织，其有效性高度依赖行政权威，上层领导的注意力是重要影响因素。在一般意义上，虽然地方领导小组蕴含着赋予某项任务“中心化”的政治含义，但一旦区域内的领导小组数量超过阈值，多个“中心”任务便都是“非中心”任务，多个承载任务的领导小组尤其是牵头部门必须开始争夺有限的领导注意力。

一旦权威和资源要素同时离场会让临时性的制度保障难以维持，领导小组则不再拥有对内和对下的驱动力，进而失去了灵活应对复杂情境的决策能力，以致有名无实地悬浮于科层之中。在此情况下，一般性的地方领导小组何以有效？

回顾本文的案例，可归纳为：面对情境压力，该地方领导小组一方面通过科学的成员配备，较大程度地削弱了“注意力依赖”；另一方面依靠完全开放的组织结构优化了信息交流机制，并在此基础上采用了控制调适的行动策略。

（一）从“注意力依赖”到“能力依赖”：领导小组办公室的作用发挥

破解“注意力依赖”的良药其实一直隐含在地方领导小组结构的内部。由于办事机构成员从常规部门借调，在特定时间段专门负责特定任务，这个由目标统一的部门代理人组成的“坚固的利益共同体”具备追寻任务绩效的内生动力。所以，相较于完全依赖政治动员，增强领导小组办公室的能力是另外一条可行路径。成员配备的任务匹配性和专业性是能力的基础，基本要求是每个成员具备与任务内容相对应的某项职责范围内的专业实践经验。

在此基础上，领导小组办公室需要具备在“上下左右”松散化的集群之间获取资源和提供民主集中决策环境的能力。从横向来看，领导小组办公室成员与职能部门之间存在强关系，可以通过正式的会议或非正式的私下沟通手段为领导小组办公室吸纳更多资源。从纵向来看，由于各层级所直接面对的地方情境存在差异，组建各级“职责同构”的领导小组办公室可以实现纵向一体化的资源集中与民主决策。

（二）从“相对封闭”到“完全开放”：地方领导小组的信息交流

实现情境与结构之间契合的核心之一在于结构的适应性。仅仅指向议事协调功能的传统地方领导小组结构往往是相对封闭的，停留于同一层级政府不同职能部门之间的“横向协同”，资源的获取尤其是信息沟通仍受困于科层等级结构。

当进入地方事务的具体决策和实施场域时，传统地方领导小组的信息沟通模式与不确定性社会现实之间产生了排斥。复杂程度越高，组织的决策者就越有可能遇到冗杂的信息。对信息这种关键资源的处理是地方领导小组执行效能发挥的核心。因此，需要在传统地方领导小组结构上添加对外部信息的动态监测机制，建立更为有效的组织与外部情境的沟通渠道。这个信息沟通和处理的通道必须是较短且上下贯通的，以保障信息的时效性和准确性。

（三）从“被动执行”到“控制调适”：地方领导小组的行动策略

实现情境与结构之间契合的另一个核心在于对两者的控制与调适。相较于不可控的宏观组织情境，对于地方领导小组而言，直接面对的是具体的和微观的任务情境，这为组织的情境控制行为提供了可能。

地方领导小组可以通过控制高风险变量的方式，让受控情境保持在复杂性和不确定性相对降低的形态下，搭配与之相容的任务目标，完成基于简化情境的优先执行；在获取执行经验和风险防范策略后，再“以点到面”地全面铺开。

但是，想要实现任务情境控制与目标调适，必须具备任务目标的模糊性和政策行动者有高度自主权等条件。这就解答了为什么在一些试点情境下的地方改革领导小组能够有效运转，其原因就在于试验逻辑与控制调适的逻辑高度相似。当然，控制调适的成功与否，关键在于主要决策者的能力是否得到发挥，以及是否建立了完全开放的信息交流机制。

六、基本结论与政策启示

领导小组在中国国家治理转型和改革实践中的作用愈加显著，但无序的超规模设置也给组织运作带来了新的不确定性。如何避免领导小组功能失灵成为亟待解决的重点问题。

从地方政府可操作的视角来考量，持续优化组织基础性构件，提升办事机构成员专业性，遵循开放原则探索资源获取途径，并在此基础上创新嵌套拓展性构件，通过吸纳工作组、工作专班等新型议事协调机构，增补现有结构在复杂情境下的控制能力和创新韧性，是一条可行的途径。但想要仅凭此来提升结构与情境的匹配度显然是不够的，还需要将地方领导小组有机地置于整个科层制实践中加以探究。

地方领导小组有效的前提是“临时性”和“特定性”。“临时性”表现在结构的时间维度上。作为短期任务时限内的运动式治理，地方领导小组一旦被设立，其特殊结构便会促使行政系统内快速形成资源集聚的应急状态，可当整个系统长期处于紧张状态时，科层体系便会受到冲击。而地方领导小组又建构于稳定科层基础之上，后者的波动会反过来削弱前者的运作效能。因此，地方领导小组的最好归宿是专项任务完成之后自觉解散。

与“临时性”一体两面的是“特定性”应用情境。地方领导小组应该在真正复杂的情境中被使用，情境的不确定性是地方领导小组治理能力得以彰显的基础之一，甚至可以说是情境强化了组织运作。但是，目前地方领导小组机制的现实定位已从原先弥补科层制的手段逐渐转变为依赖性工具，地方“遇事即设组”。面对某些非复杂性任务时，地方政府或采用部际联席会议、部门协议等程序性协调制度即可。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），原文刊发于《中国农村观察》2023年第6期，作者：刘浩然、唐丽霞