互联网考验体制监管

文 / 王云辉，作者为新华社瞭望智库TMT研究总监，个人微信：ennwangyunhui，公众账号：科技杂谈（keji_zatan）

如果说，近期互联网金融的监管政策调整，造成了中国金融领域的巨大动荡，那么，类似的动荡，即将在中国的更多政经领域重复上演。

对此，Michael J. Casey在《华尔街日报》上如此评价:

^{“从中国央行莫名其妙地决定通过微博宣布注资行动，到该国最大的比特币交易所突然停止接受人民币存款，再到上周五有关存款保险计划的制定获得进展的消息，我们看到的是中国当局正在忙乱地进行金融系统改革的试验和试错。”}

Michael J. Casey认为，造成这一情况的根本原因，是中国从投资拉动型经济增长模式，转变成以需求为主导的可持续增长方式过程中，金融行业市场化遭遇资本流动压力引发的矛盾所致。

以上判断有其合理性。但如果从另一个视角来观察，促使监管层出台以上举措也还有另一个必然原因：集聚庞大客户群之后，第三方支付等互联网金融产品，已在催化中国金融市场格局的革命式重构，不断涌现的新业务模式，令金融监管出现巨大法律真空。

在这个宏观背景下，比特币也好、二维码支付也好、虚拟信用卡也好、甚至比银行更激进的监管套利举动也好，都只是牵动金融监管政策大变的导火索。

早已准备的战役

如果仔细梳理实际动作，中国监管部门其实并非仓促行动。

各个部委对互联网金融的调研，从2012年开始就已经开始，在2013年更加密集。在此过程中，包括副行长刘士余在内的央行各级官员，不断对行业进行摸底，但除了“非法集资”和“非法吸收公众存款”两条“红线”外，一直谨慎未有明确表态。

2013年12月，央行向国务院提交了长达90页的调查报告，同时上报的，还有由央行条法司牵头起草，工信部信息化司、财政部金融司、银监会创新部、证监会机构基金部、保监会发展改革部等部门参加讨论和会签的互联网金融监管指导意见草案。目前，该草案仍在反馈修改中，预计将在未来数月内正式出台。

显然，央行的意图，已经跳出以传统线下监管思维监管线上支付的桎梏，而是着眼于将互联网金融，完整、彻底地纳入中国金融制度体系和监管框架。

在这个过程中，监管层必须解决的三个难题在于：对互联网金融导致的流动性风险的准确评估，创新迭代节奏的快速反应，以及跨界融合带来的体制屏障。

其中，最值得关注的是第三点。

以支付宝为例，如果按照传统金融业的垂直监管体制，支付业务归属人民银行监管，而在支付账户与货币市场基金理财账户连接成为“余额宝”，就进入证监会的监管范围。如果支付宝进入更多领域，比如保险，乃至与线下的各个实体产业领域结合，催生新的业态出现，则将对更多的部委监管政策形成挑战。最近的一个例子，是支付宝与财付通操纵的打车软件争夺战，已影响多地市政公用体系的政策与市场，而二维码支付更已被紧急叫停。

因此，在央行牵头起草的互联网金融监管指导意见中，监管层将互联网金融划分了第三方支付、P2P、众筹、互联网理财、互联网保险五个方面，分别作出原则性规定，并提出适度监管、分类监管、协同监管、创新监管等监管原则。

但显然，以上分类仍然局限于金融领域，对互联网金融打通线下实体形成的融合业态仍预估不足——而后者，已经在不断扩张演化。

而此展开的另一个问题，则将进一步考验中国决策层的监管智慧。

来自体制结构的冲击

中国是横纵两条线交叉的网格式行政体制，横为地域区划的国土和政治、行政管理权力分级，由省市区至地州县乡镇村，纵为垂直领域指导与监管权力的部委分置。

目前，从横来看，有4个直辖市，23个省，5个自治区，2个特别行政区，从纵来看，则国务院设置办公厅、国务院组成部门（27个）、国务院直属特设机构（1个）、国务院直属机构（16个）、国务院办事机构（4个）、国务院直属事业单位（17个）、国务院部委管理的国家局（22个）、 国务院议事协调机构（33个），除办公厅、发改委和议事协调机构外，基本都是垂直管理体制。

在农业时代和工业时代的信息数据的统计、传递与分析效率下，这是最符合社会运行规律的合理行政体制设计。但在信息技术发展普及后，这一体制结构将受到冲击。

互联网带来的根本变化包括：信息数据的统计、传递与分析效率持续提升；信息数据透明度与可标识、可追溯程度持续提升；不同领域信息数据的交叉比对与协同效应持续提升。

这对行政监管提出的要求，越来越需要跨地域、跨领域的，大而全的全局统筹，以及更快速反应、更具普适的政策规则设计，才有望实现市场主体“法无禁止即可为”，政府“法无授权不可为”。

目前，尤其是互联网与物联网，冲击到一线金融领域，而且已蔓延到工业、农业、商业乃至整个社会经济的更多领域。

以近期的资本关注热点来看，教育、医疗、房地产都即将被互联网“颠覆”，而从国际产业趋势来看，汽车等重型工业也将在未来数年内产生全面革命。

这些变革将有如下的特点：产业效率大幅提升、产品形态明显变化，商业模式全面调整，跨领域甚至跨行业的业态整合普遍化、常态化。由于“九龙治水”带来的平衡效应，互联网长期处于行业监管的空白地带，自身的后向商业模式也对传统领域极具破坏式创新力量。

与之相对应的是，在过去数十年来，各产业一直习惯于条块化的垂直监管体系，与相对封闭稳定的产业生态，直到现在，大多数的垂直领域，无论是产业本身，还是监管部门，都仍未做好直面互联网带来的信息流动性冲击的准备。

在这些领域完成政策补位之前，类似互联网金融的产业格局动荡与利益洗牌，将在所难免。

至于再进一步，未来在多个领域跨界深度融合后，不同部门之间的权责利协调，将更加复杂而艰难，如果没有中央层面的顶层设计与力量统筹，就只能是一个无解之题。