“宁去外省不去隔壁区”，产业扩散的“堵点”在哪里？

优势区位的生产

广州市的崛起离不开国家的发展战略和布局。为改变我国贫穷落后面貌，邓小平同志提出，“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”，“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕”，也被人们简称为“先富共富论”。在这一发展思路影响下，轰轰烈烈的改革开放大潮开启了。

1979年，党中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，并决定在深圳、珠海、厦门、汕头试办经济特区，福建省和广东省成为全国最早实行对外开放的省份之一。1984年进一步开放广州、湛江等14个沿海港口城市，兴办经济技术开发区。自1985年起，长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区和环渤海地区相继开辟出经济开放区，为外来企业的引入奠定了基础。

在天然交通优势和政策红利加持下，珠江三角洲“村村点火、户户冒烟”的“省市、县、乡镇、村集体、村民小组”五驾马车齐力招商的土地开发模式为“三来一补”产业提供了充足的发展空间。

在此过程中，人口流动和管控政策、产业扶持发展政策以及基础设施规划布局优先政策等利好政策持续为“三来一补”产业供给必要的生产要素，最终通过不断的呵护和孕育使得珠三角的经济活力和市场动能得以衍生。经过多年发展，珠江三角洲的广州市尤其是广州市的核心区已然变成资本的高聚集地，并以各个市场主体的高度竞争性使其变成炙手可热的优势区位。

总而言之，广州市核心区的优势区位生产过程，首先是国家的战略定位和政策偏好，为区位发展的资本原始积累奠定了基础；其次，行政力量的扶持性和市场力量的竞争性在互为条件和结果的交织和作用中成就了区位表面上的蓬勃自生产力，即多要素自由且规范的运行，推动了区位“优势”属性的最终形成；最后，被生产出来的优势区位呈现的表象是充盈且充满活力的各个市场主体、错综复杂但又彼此依存的生产关系、源源不断涌入的优质人力资本、便利但又暗藏多种治理问题的公共服务等等。

优势区位是一种公共品

在广州市核心区优势性的生成过程中，核心塑造力在于“政策利好”，更进一步而言是公共利益的倾斜。

“政策利好”，一方面对优势区位的生成具有举足轻重的开辟性意义和扶持性功能，另一方面意味着这一区域对国家政治资源、物质资源、人力资源等利益的抢占和先占，包括国家级开发区的指标倾斜、鼓励性财政补贴、基础设施建设优先供给等等。

既然优势区位很大程度上是公共利益倾斜的结果，那么核心区的“优势享用”范围就不应该仅仅是区块中的属地政府，而且在归属上应是广州市的，同时更应是属于广东省和国家的，因此优势区位应具有公共品的公共属性。

在此需要言明的是，优势区位的公共品属性定位，主要是在治理领域，相应的是在各级政府和区块间政府的站位上，来讨论“效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性”等公共品特性。

在市场经济领域，优势区位对于各个市场主体是高度竞争的，也是具有排他性的。如何让优势区位上的各市场主体规范的竞争但又不阻碍产业发展客观规律，就涉及到优势区位公共品在治理层面的统筹层级，从而进一步思考的是“看得见的手”和“看不见的手”在优势区位上如何实现良性互动，来推动国家经济整体发展？

优势区位的统筹层级

国家为了便于行政管理，对领土进行区域分级划分，从而不断设置和调整行政区划和区域结构，而且在历史上的相当长的一段时间内，地方政府间的竞争合力是我国经济高速稳定增长的奥秘所在。同样，受压力型政府体制的影响，优势区位上的地方政府往往是以经济指标作为衡量政绩的关键因素，目的在于提升政府的行政效率和服务意识。然而，政治层面的过度竞争会违背产业规律和损耗优势区位公共品属性。

案例：广州市核心区的A区与郊区B区交界，但在实地调研过程中遇到一个奇怪的现象：“为什么A区的企业没有转移到更近的B区，而是转移到外市甚至是外省？”究竟是企业不愿意转移到B区，还是无法转移到B区？

在现实情况中，A区由于开发早、土地面积小，产业用地空间已经出现饱和且拥挤的情况，并且A区也面临产业升级以及城市土地高附加值的需求，但是不满足A区发展战略的一些产业，并无法转移到土地面积大、工业用地富足、距离市场近的B区，只能转移到外市或外省，其中很重要的一个原因就是A区和B区很多条城市道路不通。

城市道路不同于市统筹的高速路，而是由各区财政自行负责。A区便修了8~10条“断头路”。B区则非常着急和眼红，想让那些不符合A区战略定位企业来到自己的“地界”，因此都把路修到了边界处。

但A区也会琢磨，“路通了，可能会有更多企业愿意去B区，因为地价更便宜、距离核心消费市场都差不多、环境更加舒适、企业扶持力度更大等等。一带二、二带三的，税收值和GDP值立马就下降了，会进入产业转移的阵痛期”，“并且现在经济下行状态，有些企业也不是非转移不可，也可以推行产业升级嘛！”同时，跨区迁移企业的经济核算归属也成为两个区的重要争执点。

位于A区管辖范围内的优势区位成为了A区的私属，其效用具有了对其他区政府的排他性。此种情况，第一，对产业和企业发展而言，增加了经营成本；第二，不利于市辖范围内的区域经济整体提升和协调发展；第三，最为重要的是隔断了优势区位的自我延展性，不利于整体区域的战略提升。

在优势区位上的市场主体具有蓬勃的生命力，伴随配套基础设施的完备，会在理性的经济核算和产业发展规律的影响下自主地向外扩展，被辐射的区块也会相应地提升价值，成为次一级的优势区位，这也就是所谓的产业带动下的“城市发展”。

当前，若要保持“优势区位公共品”优势，就需要提高优势区位的统筹层级。正如第一部分所述，诸如A区并不仅仅属于A区，更是属于广州市、广东省和国家的。

目前来看，广州市进行统筹似乎存在一些梗阻，原因在于A区作为市里的强势区，区里的领导会在市的关键部门或者关键岗位担任要职，那么当市层面的战略布局和区层面的经济利益存在冲突时，市层面的发展战略则很大可能存在被拖延、被推诿的问题。

针对A区和B区产业争夺问题、优势区位公共品维护问题更应该由省层面成立专班进行统筹，或者当经济发展到一定程度，相邻区块均已成为优势区位且区块的土地面积均不是很大，那是否应及时进行行政区划调整呢？

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：李欣茹（华南理工大学博士），编辑：二丹