WTO的“空椅危机”

本文来自微信公众号： 经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：刘淄川，题图来自：视觉中国

成立25年的世界贸易组织（WTO）正面临着其历史上最大规模的危机。从12月11日开始，WTO争端解决机制中的上诉机构，即将因“空椅”而停摆。

WTO上诉机构停摆的罪魁祸首不难找到：美国行使否决权，阻止任命新的上诉机构成员来取代两名任期已满的成员，导致该机构无法继续运行。因为只剩下一名成员，达不到成员人数所应满足的最低要求。

在2017年7月以来，美国一直阻挠新上诉机构成员的任命，而且没有任何迹象表明其这一立场将出现松动。特朗普对WTO的反对立场斩钉截铁：美国花了两年多的时间削弱WTO，批评其不公平，堵塞其人员输入通道，并不遗余力地打击WTO的权威。

当然美国方面并不承认自己是在恶意干扰WTO机制的正常运行。事实上，无论是共和党还是民主党掌权，多年来美国政府一直指责WTO上诉机构越权。美国驻WTO代表丹尼斯·谢伊断言，美国一直在努力改进WTO争端解决程序，而其他国家并不用心。美国贸易代表莱特希泽多次声称，WTO上诉机构超越了自己的职责范围，不是在解释WTO协议，而是在创设法律。莱特希泽此前做律师时曾为美国钢铁行业服务，致力于保护美国制造业利益，他对WTO的态度可想而知。事实上，阻挠上诉机构成员任命很难不被视为恶意破坏，何况美国还一直试图阻止对WTO上诉机构的预算拨款。

面对危机，WTO的164个成员国的代表稍后将在日内瓦举行会议，但估计无法说服美国放松其强硬立场。同时，欧盟一直在寻求建立一个能临时替代WTO上诉机构的机制，以在WTO的系统瘫痪之后，能继续对其他国家实施贸易制裁。欧盟目前已经同挪威和加拿大达成了这样的协议。欧盟官员表示，希望中国、俄罗斯、巴西等大国能在WTO上诉机构瘫痪后加入其建立的临时机制。美国的单边主义做法迫使各国另起炉灶，但新“炉灶”能否顺利建立和运行目前还很难说。

一

WTO上诉机构是1995年随着WTO一起诞生的。该机构包括七名任期固定的人员，出现上诉案件时由其中三名组成仲裁组，听取上诉。如发现一国违反了WTO法律，该机构可以授权实施贸易制裁。历史上美国在WTO及其上诉机构的创立过程中发挥了作用，但美国也长期指责WTO存在司法越权现象，尤其是在上诉机构的裁决中。美国政府坚称，WTO上诉机构经常试图自行填补WTO规则体系中的漏洞，而不是发挥其解释现有法律的初衷。

WTO上诉机构也曾多次裁定美国的反倾销规则违反WTO法律，这导致美国方面的不满。不过讽刺的是，对有利于美国的WTO裁决，如目前悬而未决的对空中客车补贴案的裁决，美国会欣然接受。

2011年奥巴马政府曾阻挠一名美国籍上诉机构成员的例行性连任，特朗普上台后则变本加厉，采取了全面抵制的态度。不难看出，特朗普政府对WTO上诉机构的态度绝不是简单的“呼吁改革”，而是希望其成为一个技术性的咨询机构，而不是常规的上诉法庭。美国希望人们能广泛承认，WTO上诉机构从1995年成立时开始就误入歧途，必须剥夺该机构的权力。事实上美国作为强国，是希望自己掌握最高的贸易立法权，而不是落入像WTO上诉机构这样的多边组织之手。这是美国干扰WTO上诉机构的根本目标。

显然，这是对以规则为基础的国际贸易秩序的损害。目前，WTO上诉机构是整个国际贸易体系的独立仲裁者。各国都可以通过公正的机构来解决分歧，并遵守其决定，这是WTO的存在所依赖的基本原则。而现在美国的行为无异于试图迫使“最高仲裁者”离场。

当然，上诉机构停摆并不影响WTO组织新的贸易谈判的能力，理论上也不意味着整个争端解决机制全盘失灵。这是因为，设立上诉机构是给争议双方一个上诉的机会，这并不意味着所有案件都必须经过两审，争议双方也可以达成不上诉的共识。但由于提交WTO裁决的纠纷都关系根本的国家利益，而且通常矛盾比较深，所以现实中双方这么选择的可能性很小。因此上诉机构的停摆事实上意味着争端解决机制死了一大半。

这也意味着历史性的倒退。在第二次世界大战的废墟中，美国及其盟友认识到，有必要建立一个国际贸易体系，以帮助遏制保护主义，打破贸易壁垒。因此而出现了1948年的《关税与贸易总协定》，后来发展成为WTO。WTO引入了有约束力的争端解决机制，包括上诉机构。在成员国之间提起诉讼的情况下，该机构可以对违反现有WTO法律的行为做出裁决，并可授权采取提高关税的报复措施，使国际贸易法治不再只是纸面上有意义，变得可以操作和执行。

目前全球贸易量的98%都受WTO规则约束。以WTO为主的多边贸易体制真正实现了国际贸易的法治化，而争端解决机制则是该体系“皇冠上的明珠”。争端解决机制夯实了WTO体系以规则为导向的底色，使其不再受各国变化无常的意愿和力量对比形势影响，代表着国际贸易从丛林状态向法治状态的巨大进步，而现在这一进步正悬于危险之中。

二

欧盟提出的解决方案尽管令人期待，但只会在短期内有效，如果没有美国的支持和配合，让WTO上诉机构恢复效力、正常运转是不可能的。

目前已经在WTO提起上诉的14起案件都已处于“悬浮”状态，包括欧盟与美国之间的空中客车补贴纠纷。没有了WTO上诉机构的监督，各国将不再担心遭到惩罚，任意出台贸易政策和制裁措施，这会使违反WTO规则的情况增多。在WTO作用削弱的情况下，国际贸易环境将变得更具攻击性。与美国发生贸易纠纷的国家将发现，美国只想通过双边谈判解决争端，进行单边的施压，而不愿再通过多边途径解决问题。

而这正是特朗普追求“美国优先”战略的反映。他利用美国的经济实力来迫使别国接受对美国更有利的贸易条款。在特朗普看来，以平等为基础的WTO影响了美国制定自身贸易政策的能力。所以他规避WTO规则，对加拿大、欧洲和日本等盟友征收钢铁关税，对中国商品加征惩罚性关税。面对美国的单边主义做法，各国只能向WTO起诉，但上诉机构的瘫痪意味着这个最后的救济渠道被封堵。

正由于特朗普把世界贸易视为零和博弈，对WTO不满的美国势力才借势崛起，并将长期发挥作用。由于特朗普以惩罚性关税作为向别国施压的筹码，加上各国间围绕补贴和国有企业的争议，在除争端解决机制以外的领域，WTO也已经内外交困，危机重重。

三

当然不可否认，WTO争端解决机制存在着一些人所共知的缺陷，的确需要改革。例如：自1994年以来其规则体系就没有更新；上诉案件的处理时间往往超过规则规定的90天时限；上诉机构成员的遴选会受到政治因素的干预。同时，WTO上诉机构不完全等同于司法机构。例如，上诉机构作出的裁决并不是当场生效，而需要得到争端解决机构的批准。WTO《争端解决谅解协议》规定，上诉机构的审理范围仅限于上诉报告涉及的法律事实和评审团对此所作的法律解释。上诉机构无权审理上诉报告没有提及的事项，也不能像普通民事诉讼程序那样“发回重审”。不是严格意义上的正式司法机构这一点，也为美国质疑和抵制上诉机构提供了空间。但当然，美国的意图并不是将其改革得更好，而是迫使其失效。

美国致力于削弱WTO的权威性和有效性，按照自己的意愿改造WTO，以削弱国际贸易体系的多边主义色彩，建立一个有助于美国发挥本国优势的规则体系，这已经严重威胁到WTO和整个国际自由贸易体系。WTO上诉机构陷于瘫痪很可能逆转WTO成立以来的国际贸易争端解决机制的大环境，把各方深入协商的争端解决方式变成一场无规则的混战，并可能引发针锋相对的贸易战。本次WTO上诉机构停摆所敲响的警钟，将长久地回荡在世界的上空。

面对当前的危机，各国一方面需要推动WTO制度的革新，另一方面要为WTO作用弱化的时代做好充分准备。以规则为基础的多边贸易机制正在逐渐滑落回以权力为主导的体系，这是当前的现实。而要阻止国际贸易向丛林时代回归，需要各国拿出诚意和勇气。

本文来自微信公众号： 经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：刘淄川