什么是“一省包一市”？

本文来自微信公众号：地球知识局（ID：diqiuzhishiju），作者：斯文的樊学长

2月7日，国家卫健委宣布统筹16个省级单位支援湖北除武汉以外地市的对口支援关系，用一省包一市的方式，全力支持全省加强病人救治工作。

2月11日，对口政策再次升级，国家调度19个省级单位进入湖北，并对之前的安排作了很大的调整，使对口更有针对性。

湖北各地已经对应的19个省▼

这并不是我国第一次使用对口援助的方式抗击灾害。在2008年汶川地震灾后重建时，我国就使用过对口援助的办法，加快了重建速度，取得了一定的成果。当然当时的对口支援也出现了一些问题，为之后的实践积累了宝贵的经验。

它这次在湖北的表现如何，还需要国人拭目以待。

对口支援的历史

对口支援的本意是指国家为支持某一区域或者某一行业，将不同地区或行业结对形成支援关系，强势带动弱势，形成优势互补、互惠互利的局面。

这一理念在上世纪50年代开始萌芽，60年代初开始实施，主要针对的是军备国防和支援边疆。60年代“支援三线建设”就是其中的代表，具有比较鲜明的国防色彩和计划经济时代的特性。

1979年，中央52号文件首次将对口支援正式确定为国家政策，旨在增加资金、政策的倾斜。这一次组织各省、市对121个少数民族地区和边疆区进行对口支援，自此针对少数民族地区的对口支援开始多了起来。

比如江浙对新疆一些地区的援助，这样的例子很多▼

90年代以来中国经济发展越来越快，重要的基础设施建设逐渐付诸实践，针对重大工程的基础设施建设开始变多。对口支援作为一种经济和人口安置的手段，被大量应用，其中最为重要的是针对三峡移民和南水北调的对口支援，还有西部大开发和精准扶贫对口。

可见对口支援原本旨在用国家政策支援某些薄弱地区，大致可以分为两类：对边疆的对口支援和对重大工程的对口支援。但是随着我国对口支援应用得越来越娴熟，在面对一些破坏性较大的灾害时，又出现了第三类：对受灾地区的对口支援。

汶川地震的经验

汶川地震是中国自唐山大地震以来最为严重的震灾，震级里氏8.0级，余震3万多次，破坏区域达10万平方千米，受灾面积则更广，达50万平方千米，共造成69277人遇难，374643人受伤，17923人失踪，1510万人需要安置，直接经济损失估计为8451亿人民币。

脱离危险的群众虽算幸运。但也失去了家园

（图片来自：Wikipedia@old bacon）▼

受灾较重的地区集中在四川省、陕西省和甘肃省，仅四川省就有347.6万户农房受损，受灾最严重的映秀镇则几乎夷为平地。在基础设施受到巨大破坏，当地经济活动无法正常开展，甚至陷入停滞的情况下，灾区自救是天方夜谭。

依靠外部救援是必选项

（图片来自：Wikipedia@Courtesy of Miniwiki.org ）▼

一方有难，八方支援，是全国人民的共识。但是用什么方式支援？怎么分配支援力量？如何才能灵活高效地实现现场施救？这都是前所未有的难题。

大量救援人员赶到灾区，救人的初心是一致的

但实际行动中，很难统一管理调动

（图片来自：Wikipedia@Courtesy of Miniwiki.org ）▼

就是在这样的条件下，2008年5月底“一省帮一重灾县”的原则被确立了。国家按照援建方的经济实力和受灾方的受灾程度进行匹配，由东部和中部19个省份一对一援建受灾县（或相对较为分散受灾较轻的大片地区），例如经济强省山东省援建北川县、广东省大部援建汶川县、广东省（以深圳市为主）援建甘肃受灾地区、天津市援建陕西省受灾地区。具体实施的过程中每个县都有受灾地区的省直属单位作为协调单位，协助沟通与对接。

可以想象受灾范围之广，重建难度之大

（受灾各地以及支援省份）

（图片来自：google map）▼

对口支援的具体任务则包括提供重建的规划、设计和咨询，重建基础设施、公共服务设施和民房，提供设备，人才，异地就学和劳务输出帮助灾区民众恢复正常生活，鼓励企业投资振兴地方经济等。可见从中央层面的设计来看，对口支援不只是灾后一时，而应该形成长效的先进带后进的机制，先救灾，后扶贫，一步到位。

房屋重建自然是其中的重中之重。根据不同地区的情况制定相应的重建政策，各地利用补贴、设立担保基金、协调金融贷款、邻里互助、税费减免、提供补助等方式加快重建和安居的速度，最终受灾较重的三个省份一共重建农村住房191万户，加固292万户，重建城市住房29万套，加固146万套。

除了住房，基础设施、公共服务设施等方面都得到了重建，对口支援完成了灾区重建的任务。

当时抗灾对口支援的经验并不丰富，如此重要且投资巨大的抗灾对口支援更是绝无仅有，所以也出现了一些问题，例如在资金管理方面出现了天价博物馆和天价中学的负面新闻。但对口支援的建设成绩也是突出的，在吸取被曝光的教训之后，这段历史无疑会成为此后对口支援的宝贵遗产。

再起启用对口援助

如今国家再次提出“一省包一市”对口支援湖北省武汉市以外的地级市，对于这些医疗资源相对薄弱的地区来说这是雪中送炭。

因地理、历史、交通、政策等原因，湖北的发展并不均衡。省城武汉是从清末就走向工业化的大城市，如今也是国家中心城市之一，通过多年的翻修和开发，拥有着庞大的建成区和较为全面的公共服务设施。它与周边地市的发展水平，也在这种超高速发展中拉开了明显的差距。

2018年，武汉GDP排名湖北第一，相当于第二名到第六名之和，一市便差不多是一省的半壁江山。而经济差距反应在医疗领域，也是巨大的资源差异。武汉1108.1万常住人口（2018年末数据，疫情爆发前的数据应高于此）拥有三十余所三级甲等医院，而省内经济第二的襄阳市常住人口550万，三甲医院仅有5家（其中三家是同一所医院的分院），湖北省医疗资源集中程度可见一斑。

疫情对于离武汉一步之遥的黄冈、孝感、鄂州、天门显得尤其残酷。这些地区在武汉的务工者尤其多，受疫情波及严重，前二者确诊人数长期位列第二与第三，但黄冈700万人口只有2家三甲医院，医疗资源比襄阳更加吃紧，更别提湖北经济倒数第二的天门则因相对落后的医疗条件已经出现了远高于武汉的死亡率。

形势严峻的不只有武汉

（截至2020/2/11 19：00  图片来自：丁香医生-疫情地图）▼

在疫情还未出现拐点的情况下，周边各市想依靠现有的医疗资源应对疫情几乎不可能。特别是在之前的物资分配机制之下，从疫情爆发初期这些地区呼救的声音就没有断过。外省人看着揪心，对于当地民众来说却是无法逃避的生活。

在武汉吸引了大部分的目光后，

周边各市接连向全社会发出求助的声音

（截图来自：微博——新浪江苏）▼

在此时，高效的动员与分配全国的支援力量的确是紧急且必要的。

目前省市对口的分配已经完成，2月9-10日多个省份已有近6000人，乘坐41架次包机赶赴疫区，为控制疫情做出巨大贡献。在有汶川援建对口援助的经验之后，我们大概能更加纯熟地使用这一机制，让人员与物资高效地投放到最需要的地方。希望疫情在他们的努力下，可以早日平息，也为全国构建长效的防疫救灾机制继续积累经验。

参考文献：

王颖；董垒 我国灾后地方政府对口支援模式初探——以各省市援建汶川地震灾区为例

李爽 汶川地震中对口援建机制研究

钟开斌 控制性多层竞争：对口支援运作机理的一个解释框架

马晓东 中国对口支援政策研究

武汉市人民政府门户网站

“一省包一市”！41架包机近6000名医务人员同天抵达武汉！新华网官方帐号

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