朝廷市场经济：食盐与帝国的财政逻辑

本文来自：经济观察网（ID：eeobook），作者：郭子健，题图来自：视觉中国

自先秦至20世纪，盐政几乎是延续性最强的一项国家制度。在工业化之前，食盐的专营和税收对国家财政至关重要。正如司马光所言：“天下之赋，盐利居半。”传统中国，朝廷控制食盐能力的强弱，背后是国家统治能力的体现。然而，食盐的产销并非铁板一块，各环节都需要大量的参与者完成食盐的贸易链条，国家在扮演主导角色的同时，还须协调参与者的利益，由此形成了传统中国食盐贸易中朝廷与市场共存的局面。黄国信的新著《国家与市场》以食盐为研究对象，为解答国家与市场关系的问题提供了有力解释。本书从食盐专卖形成之基础开始梳理，讨论了明清朝廷面对自发形成的食盐市场、食盐走私，出于财政目的而进行的理性选择，对食盐的垄断也经历了不断调整，以符合市场逻辑。

相较于汗牛充栋的盐政史研究，本书关心的其实不限于盐的问题，而是更大维度下一种特殊的市场机制。这种机制不妨可以称为“朝廷市场经济”。一方面，朝廷想借由垄断实现财政收入最大化，便不得不拥抱市场，释放市场能量，扩大税源；另一方面，市场阀门终归由朝廷掌控，商人必须依赖与官员的合作、为权力寻租买单才能维持自己的市场优势。这一问题本身是一个全球性议题，已经超越了食盐、明清中国的时空界限，将有助于我们理解中央集权国家从传统到现代一直存续的裙带经济或权贵资本问题。

精明的朝廷：拥抱市场的专卖体制

许多王朝政权建立之初，都在经济管理中表现出一种粗糙的全能主义倾向，即国家（尤其是中央政权）包揽一切、收缴一切、通盘制定计划，以达到财政的快速集中。书中所提到的“洪武型财政”，就是类似的模式。明初朱元璋实行的这种财政体制主要采取实物征收，将全国划分为固定的征收区块，由国家控制渠道，从而排斥市场流通。这在某种程度上颇像建国初期的统购统销和大行政区制度。必须承认，“洪武型财政”在短期内可以快速扩充国库的实物储备，在政权建立之初具有迫切的现实需要。不过，作者也注意到，朱元璋并未完全废除货币征收这一具有市场复杂性的制度，同时明初的盐政也深度依赖“开中法”给予商人一定好处维持财政的分配和流通。这就成为明代财政制度转变的一个口子。

15世纪美洲白银大量流入中国，从外部促进了实物征收的瓦解。粮、盐都开始税收折银，逐步过渡到货币征收的财政体制。老百姓不直接交实物，而需要先贩卖一次产品换成白银交给国家，而国家再以白银支付公共支出。相当于一笔财政两笔交易，国家通过货币财政成倍地促进了商业交易。此外，到万历年间，盐税从官府向食盐生产者直接征收变为向商人征收，商人成为盐税的包税人，也成为朝廷的代理人，在政府把税额“包干”以后，商人有很大的自由按照商业逻辑操作税收。这两种重大变化，共同推动了明清商业与市场的繁荣。

而盐税在发挥财政角色时，同样被卷入了市场之中。诚如作者所言，食盐贸易是王朝财政第二位或者第三位的稳定来源，在突发事件爆发、常规经费不足时，更是最佳临时财源。因此，本书选取王阳明任南赣巡抚时所筹军费和太平天国时期的川盐济楚来凸显这种临时性的需要与既有盐区制度的矛盾。

盐区的划分，原本是国家行政干预的体现，它的目的是保证地方财政按照国家意志流入应该流入的地方行政单位。但是市场没有边界，尤其是盐区交界或边缘地区，经常发生越界贩盐的现象，是为私盐。如果要解决军事危机，就必须从私盐交易中抽成，意味着需要把私盐交易半合法化。

《国家与市场》，黄国信/著，中华书局，2019年1月

在王阳明军费案中，王阳明作为地方主政者，平乱军费很大一块须由地方筹措，而且不能动用日常性开支所依靠的田赋等常规收入，盐税就成为主要的军费来源。由此一来，地方官员就必须考虑市场需要，以最赚钱的方式扩大财源，甚至在朝廷禁令面前讨价还价，希望开放盐区。作者得出的结论是：官员们争辩食盐问题时，无不以民生为理由，但在实际状况中，盐法最重要的不是民生问题，而是财政问题，并且特别是军费来源问题。

而“川盐济楚”同样是因为临时性的战乱。所谓川盐济楚，即改变以往盐区划分的界限，临时以四川盐运销至湖北。原本，川盐私贩的泛滥，一直是清政府头痛的问题。但当真正的军事危机出现时，朝廷又不得不退缩以尊重市场流动，将川盐私贩合法化，允许川盐进入湖北境内销售。当叛乱平定后，朝廷为平衡地方利益，又采取“禁川复淮”的措施，再次禁止川盐流入，改由安徽一带供应。这种行政命令不仅遭到了市场反对，也遭到从战乱中获得稳定收入的四川地方政府的反制，不断来向中央政府争取这份制度外的收益。

回顾地方官员在军事危机下的策略，他们已经演化出与朱元璋那种粗糙的全能主义完全不同的精明思维。地方官员此时充分认识到，只有把一部分行政权力让渡给市场，释放市场的能量，以抽成的方式和商人合作，才能以退为进，获得更多的财政收益。事实上，同样是面对军事危机，宋代的财政体制与明清这两位地方官有着异曲同工之妙。宋代朝廷极少限制行业贸易的流通和发展，反而是以复杂的税制完成对逐利者的软性盘剥，使朝廷有能力应付战争支出，同时也能让宋朝一度成为世界最富有的经济体。

作者进而指出，从货币征收到满足临时性支出而尊重市场，明清的盐垄断，比较尊重市场价格和规律，参照市场容量，深化了财政对市场的依赖，市场得以进一步繁荣壮大，王朝也以较小的行政成本实现了预期收入，朝廷与市场实现了“完美一体化”。

《市场如何形成》，黄国信/著，北京师范大学出版社，2018年3月

但明清财政的整体逻辑，仍然是一种高度计划性或者行政干预式的财政模式，并未演变出全面而专业的课税习惯。作者希望借助川盐济楚这个故事，反映明清朝廷尊重市场的倾向。但这反而是证明了，只有在非常态下，朝廷才会释放市场的财富以解决财政危机，这种形态如同计划经济时代政府对待自由市场的态度一般，围绕财政收支的需要表现出张弛有度、时紧时松的政策。对于明清政府是否具有充分的市场接受度，以及对市场容忍政策的延续性，可能还需要更多的材料加以佐证。

专卖、走私与权力寻租

理解“朝廷市场经济”的另一个途径就是考察私盐的流通状况。作者以两章的篇幅来论述看似高度市场化的食盐走私贸易中“官”的底色，通过呈现多个典型性案例，得出不同于过往认知的结论，即私盐的每一环节其实都受官方垄断的影响，并非完全市场化的行为。私盐不仅受制于官盐价格，私盐交易也要受制于官府的缉私，甚至官府与私盐商贩、盐枭之间也有某种密切的勾连。更重要的是，着眼于地方官员，地方盐政的调整或变迁，也往往是基于官员个体的政治考量。由此一来，盐政就成为官员借用国家权威寻求个体政治利益的工具。

首先，私盐的流通是民众基于生计的需要，要知道，私盐的价格势必比官盐便宜。而官盐之所以价高，则是因为中央政府将盐视为财政收入的手段，故意提高定价。因此，私盐与官盐互为表里，官盐的政策就成为私盐流通的基础。这也就指向本书的核心结论：私盐是官方垄断体系中最具市场化的因素，而非自身是一个完整、自由、成熟的市场。

其次，盐枭在私盐流通中扮演了重要的角色。所谓盐枭，即武装贩运私盐的集团头目。盐枭的成长，直接源于官府对私盐的强力弹压，为牟取利润而与官府不惜以武力对抗，即形成武装。据作者观察，从唐宋至明清，盐枭的武装化规模基本是递减的状态，这可能和中央政府对于兵器和军权的控制能力有关。此外，盐枭本身也是一个极为复杂的内涵，弹压盐贩的地方官员很有可能夸大盐贩的力量，扣上盐枭的帽子以居功或向中央索要支援。而作者还指出，盐枭并非单一的与王朝对抗的关系，他们也有可能被招安而成为雇佣军式的军事力量，用以抵御外敌或平叛。实际上，这也可以侧面反映出王朝的盐政逻辑。虽然盐枭某种程度上已经具备武装化的倾向，但因其并非以推翻朝廷为目的，而仅仅是武装贩盐获取经济利润，因此朝廷对他们的处理方式，在地方上就会充满弹性。如同私盐市场的存在一样，虽然处于不合法的灰色地带，但却与王朝秩序存在着某种动态平衡。而掌控这种平衡的，在于朝廷的社会控制力和容忍度。

最后，地方的盐政体现着官员政治利益的自我实现和某种形式的权力寻租。本书先以江西虔州以广盐代替淮盐的改革为例说明官场政治对盐政的影响。虔州（今江西赣州西南）位于江西南部，在地理上离广东更近，但在行政盐区划分时却一直被要求运入安徽盐场的盐，遥远的路途造成虔州私盐盛行，民众依照市场规律选择广盐，盗徒盛行且避开官府的盐税，使朝廷倍感头痛。北宋时期，蹇周辅在虔州推动盐区的改革，尊重市场规律使虔州进广盐，有效地消弭了盗贼，同时极大补充了朝廷的财政收入。然而，这样一宗看似顺理成章的改革却因为其政治敌对势力的反对遭到废除。这当中即包含了官场之中官员自我政治利益的实现。

此外，书中所举清代孙士毅推动改埠归纲的案例，以论证盐政背后地方官员的动机和手段。所谓改埠归纲，即由原本的官府直接收购盐改由盐商自行收盐，再设立公局安排商人运销，而余利则由商人均分。换句话说，即是由原来的官府办盐变为官督商办，官府只管定额完成盐税任务，而中间商则可以通过入股的形式获得分红。这就成为清代盐政的一项重大变革。但实际上，这项政策的动机确实因为地方主政者孙士毅逃避财政亏空乌纱不保的政治责任而想出来的对策。与此同时，中间商的介入，为地方经济带来了洗牌，盐政下的政商合谋，不可避免为官员带来权力寻租的甜果子。

正如书中所展现的，无论走私多么猖獗，抑或盐政如何尊重市场，专卖就是专卖，垄断也绝不会因市场因素的增长而改变底色。

从传统中国理解市场经济

本书所关心的是一个可以推而广之的问题，即传统中央集权国家，所谓“市场经济”的运行逻辑是什么？虽然“市场经济”是一个现代概念，但市场的法则却深植于传统社会。无论是胡雪岩，还是盛宣怀，我们都能在他们的巨大成就背后看到其对市场法则的遵循，而另一方面，“红顶商人”和“官督商办”也是其不可或缺的入场券。就个体而言，他们的一切市场活动，都笼罩在权力的保护下。这意味着，他们也须要为权力输送一部分利益作为交换，也就是所谓“效忠成本”。这就构成了传统中国政商关系的游戏规则，也维持了帝国财政某种程度的动态平衡。

另外，我们从盐政的变革来看，几乎所有政策的调整都是围绕盐区的划分进行。这说明由纯粹行政力量规定的所谓“盐区”，几乎都会出现不适用于市场规律的周期性困境。这也是中央集权经济体制的弊病。在专卖体制下，当地方官员意识到盐区成为财政和社会稳定的羁绊之时，他们总会想尽各种办法冲破枷锁。然而，官员的解决方式虽然有尊重市场的一面，然而其目的并非要造就一个成熟的市场，盐的贸易始终无法自由流动，所谓“改革”还有可能催生腐败的交易。

传统中国依循盐政式的政商关系使官员自肥，但帝国的基层控制能力实在有限，民众的被盘剥感也会被乡村稳定的经济秩序缓冲大半。然而，20世纪之后，国家机器借由技术手段更加强大，控制手段也愈发多元，延续下来的政商关系就成为影响社会民生的致命问题。例如民国时期国民党主政的时代，南京政府急需依赖商人力量获取财政收入，同时希望建立国营党营的统制经济。反观商人，则是在国家机器扩张的步伐中，通过与政府合谋，得以成长为具有控制国家经济命脉的财阀，大批与政府关系密切的商人能够迅速致富，从而使原本相对均等的社会财富分配结构瓦解，而民众则毫无抵御风险的能力。换言之，民国时代处于一种政商迅速膨胀而调节功能尚未建立的阶段，这就为国民党的致命危机埋下伏笔。

不仅是中国，整个亚洲进入20世纪之后，似乎都为裙带资本主义经济所困扰，并延续至今。垄断经济最容易制造富人，却无法培育强大的中产阶层。2014年，《经济学人》曾经发布“裙带资本主义指数排行榜”，排名前10位的国家当中，亚洲国家占了8个。而在发达经济体中，裙带经济最严重的大多是东亚或华人经济体，包括香港、台湾、新加坡、日本、韩国。尽管今日许多经济体都接受了福利主义，以保证分配结构的合理和社会正义，但“朝廷市场经济”的印记依然存在，公权力对市场的影响力、官员与商人的关系无不左右着政策走向和国计民生。如今，食盐抑或盐政都已不再成为展现国家权力的指标，但帝国的财政逻辑却仍在延续。

本文来自：经济观察网（ID：eeobook），作者：郭子健