纽约社区委员会是如何大战地产开发商的？

本文来自微信公众号：不成熟研究（公众号ID：PSR-26），作者：罗雨翔，题图来自：Cristian Fleming courtesy of AIGA

都说纽约遍地是黄金。

这座城市是地产商的“天堂”——随着房价的一路走高，地产商似乎在纽约不管建啥都可大赚一笔。但纽约也是地产商的“地狱”——如果项目比较特殊或是具有争议，那开发商和各级政府部门之间的较量也会特别令人头疼。

纽约市规划局的办公室位于金融区的120 Broadway

在纽约，开发商们做项目除了要约见规划局的领导之外，还得抱着图纸“下基层”向人民群众做汇报。

这些基层汇报通常发生在社区中心或学校礼堂等公共空间内，向公众全面开放。只要你关心该项目的规划和建设，你都可以参加会议，并自由地表达意见。

有时室内篮球场内摆上桌椅，就可以开会了

往往越是“高大上”的项目，就越会吸引群众反对的声音——原因多种多样：比如，历史街区内的新酒店可能会破坏原有街道的氛围，大型住宅项目可能会给紧张的学区资源带来更大的压力。

通常，当西装革履的开发商工作人员完成项目汇报后，到场的居民会群起而攻之，一个接一个地发表看法。有时候发言者情绪比较激动了，也会愤怒地数落项目的方方面面，飙脏话的情况都有可能会发生——到场的设计师和工程师都会恨不得找个地洞钻进去。甚至还有时候，反对的情绪早就在当地发酵过一阵子了，抗议者会直接扛着着标语口号来参加会议，不给开发商任何的面子。

面对纽约居民对项目公开的反对和质疑，开发商需要一颗强大的心脏。

如果开发商在挺过充满火药味的基层汇报后，做出一些妥协，根据居民意见对项目进行一些修改，那么项目也就可以继续进行下去。但如果反对的声音实在太强，那么民众的口水也可能会让项目直接熄火，这时开发商不得不承认自己在这场与基层的“对决”中败下了阵来。

纽约民风彪悍，这种居民大会可谓是让地产商“闻风丧胆”。那么这座城市的基层民众到底是如何被组织起来的呢？

社区委员会在地产开发中的角色 

在纽约，居民大会由Community Board来组织，这里翻译为“社区委员会”，相当于“街道办事处”。

社区委员会是纽约政府的一部分。作为全市最低一级的政府，其对应着这座城市最小一级的行政区划——社区片区（community district）。就像中国的城市被细分为街道一样，纽约这座全美第一大城市被划分为59个社区片区，每个片区设有代表该区居民的社区委员会。

纽约的“社区”指的并不是国内城市中的“小区”。在纽约，封闭式小区非常少见，临近的街道和片区内的居民和商业组成的就是社区。

在房地产开发的政府审批过程中，社区委员会起到的是咨询作用（即提意见）。

如前文所述，在纽约这座城市，如果开发商需要建设比较特殊的项目*，那么规划审批的程序就会相应地复杂，需要多级审批。

*注：特殊项目主要是指开发商要在城市原有的规划上进行修改，比如在原工业用地上建住宅，或在住宅用地上建商业等。

根据纽约市的法律，当开发商的建设项目启动了复杂全面的规划审批程序，其第一步就是要去征求社区委员会的意见。

社区委员会将把开发商的建设计划公之于众，并举行公共听证会（即前文所述的“基层大会”），让开发商和居民之间就项目的规划和建设方案交换意见。根据法律规定，社区委员会将在程序启动后的两个月之内完成对项目的审查，并给出正式的意见。

在社区委员会给定了意见之后，开发商的申请将继续前往行政区区长那进行审批，然后再前往市规划委员会、市议会（纽约市的立法机构）或市长那进行投票。

纽约市规划审批的过程

虽然项目最终是否获批的投票大权是掌握在市规划委员会、市议会以及市长手上（社区委员会仅仅只能提提意见而已、起不了决定性的作用），但鉴于社区委员会举办的“基层大会”是该地产项目在整个审批流程中的首场公开听证会，开发商在会上的表现以及民众对项目的态度都会被区长、议员以及市长看在眼里，并有可能作为其官方意见或投票的民意根据。

所以，虽然社区委员会手上没有直接投票的权力，但其拥有能够传递公众意见、制造社会舆论的“话筒”——这即是社区委员会足以和开发商斗法的武器。

社区委员会更加复杂的一面 

但是，仅仅将纽约的社区委员会与开发商对立起来是不对的——社区委员会所传递出来的声音，也有可能是反对“政府”本身的。

前文所提到的“特殊、复杂的建设项目”并不只包括私人地产开发——许多公家的项目也属于这个范畴，比如在原有的公园上建设防洪设施，或是在居民区附近建设监狱和看守所。

这些项目虽然是由公家发起，但同样需要走完整的规划审批程序，所以其第一步同样也是在社区委员会那里举办听证会、征求居民的意见。

笔者就曾参加过这样一个“基层大会”，甲方是纽约市政府，项目是在沿河风光带上建设防洪设施。该项目因为涉及对原公园大刀阔斧的改造以及众多有关交通、资金等方面的复杂因素，在当地居民那的争议非常大。

会议上，当政府做完汇报后，与会群众一个个上台发言表达（对政府项目的）不满。社区委员会在其正式给出的意见中，也着重强调了整个项目中众多令人质疑的地方，要求政府逐一解决并满足许多额外的条件。

你可能会问：既然社区委员会自己就是政府的一部分，那它为什么会站在和市政府对立的位置上呢？

其实，纽约社区委员会的身份并不“单纯”。

纽约社区委员会的雏形始于二十世纪50年代。当时的纽约市长之所以要在纽约设立“基层政府”，是为了回应当时社会中普遍存在的对于权力机关的恐惧和不信任感。

二十世纪50年代的纽约

在二战后，因为众多文化、社会和政治因素，美国人意识到自己越来越不能掌握自己的生活——公司、政府官僚正变得越来越庞大，足以统治人们生活的方方面面。在大城市中，这种治理机器和居民之间的脱节，被认为是一种新的“城市病”。

雅各布斯（Jane Jacobs）认为基于社区的规划和治理可以治疗这种“城市病”。她提出：城市再大，都可以被划分为相对较小的行政片区，每个片区可以由其自己的管理员来负责运营、主导该区的公共服务。

Jane Jacobs将“街区的自然监控”和“社会资本”等社会学概念引入城市发展和治理的讨论，著作有《美国大城市的死与生》

1963年，纽约正式将这种以社区为基础的治理机制写进了城市的宪章，成立了现在的社区委员会，作为纽约市政府的一个部分。

所以，社区委员会一开始的成立，即是基于人民对“权力”的不信任感，这既包括对大政府公权力的不信任，也包括对财大气粗的开发商的私权力的不信任。通过社区委员会，人民群众会觉得自己对城市发展路线的掌控力好像变强了一些。

值得一提的是，在纽约，社区委员会除了在开发建设的审批上发挥作用以外，还有以下三个职能：

• 协调该片区的公共服务：委员会和各个市政机构的负责人合作，尽量将市政服务的提供（如收垃圾、绿化带维护等）处理得更加符合居民的实际需求。

  
  

• 参与城市预算的制定：每年纽约城市预算制定的第一步，就是由社区委员会针对该片区的实际情况，向预算局提交具体的预算申请（比如：某某公园的厕所需要翻新、某某街道的水管等基础设施需要出钱维护等）。

  
  

• 制定社区规划（masterplan）：社区委员会可以制定规划，为该片区的开发、建设和发展提供一个蓝图。社区委员会的规划虽然不是法定图则，但它给了居民一个发声的机会——市政府其他机构在未来就该社区的种种决定，需要参考社区委员会自己的规划。

  
  

结语：不一样的权力关系 

将纽约的社区委员会比作是“街道办事处”，很形象，但在权力关系和功能上来说却不完全准确。

虽然社区委员会的确是政府的一部分，但它并不是政府用来监督群众的行政管理工具。相反，它的作用是让群众来监督政府，让市民直接参与政策和公共服务的决议。抽象地来说，这种制度的设立，是基于市政府向市民的一种妥协，是一种“分权”（decentralization）。

伴随着城市的日益扩大，人们越来越渴望“自下而上”的治理——社区委员会这种机制，满足的正是社会对于分权的渴望。“基于社区的管理”和“基于社区的治理”虽然只有一字之差，但意义却非常不同。

不过，纽约的社区委员会也并非在实际操作上完全达到了其设立的初衷。

比如，委员会的人员构成可能并不能完全代表民意——在许多片区，参加委员会工作的人是以老人为主，许多年轻人以及新到来的居民由于种种原因，并未通过社区委员会来发声、参与城市的治理工作。

而且，因为社区委员会仅仅具有提意见的职能，并不具有最终投票的权力，其真正影响力往往和委员会喊话的“嗓门”有关——人力物力越是充足、关系网越是强大的社区委员会，就越有能力去影响市长或市议会的决定。纽约是个贫富差异巨大的城市，贫穷片区的社区委员会的实际影响力，可能就远不如富裕社区的大。

但不管怎样，社区委员会搭建了一个平台，为关心自己社区发展的市民提供了组织和场所，让他们可以互相讨论、共同表态，为公共服务和政策决议发声、想办法。

基于社区的治理方式既不是邻里之间的“熟人社会”也不是政府的“官僚机器”，它介于两者之间，给大城市的发展提供了一个新的思路。

本文来自微信公众号：不成熟研究（公众号ID：PSR-26），作者：罗雨翔