上海老旧改“加速”

来源｜经济观察网（ID：eeojjgcw）

记者｜陈月芹

头图｜IC photo

“谈恋爱时就说要动迁，现在孩子都30岁了”。静安区宝山路街道一居民笑称，街道要动迁的消息一直在传，但一直没能落地。

随着城市发展，许多片区的弄堂逐渐老去，居民不仅没有享受到市中心的方便，很多人做饭还用液化气、电磁炉，上厕所靠拎马桶。由于产权单位多且散、动迁成本高、不同分区难协调等原因，多年来，上海的旧区改造步伐较缓慢。

2020年，上海发出了“旧改再加力、再提速”的集结令。7月最后一周，静安区宣布提前8个月完成“十三五”改造目标。

8月4日是上海杨浦定海134街坊旧改“二次征询”签约的首日，签约率达到99.15%同一天，杨浦区区长薛侃在访谈节目《区长一诺》中表示，今年杨浦区将征收1万户以上，只多不少，目前已完成90%的目标。

不仅仅是静安和杨浦，整个上海都在加速旧城改造的步伐。为此，今年7月，上海市城市更新中心在上海地产集团揭牌成立。

作为全市统一的旧区改造功能性平台，在未来3年上海市城市更新中心将参与黄浦、虹口、杨浦等区70个旧改地块，涉及居民4.7万证，加上部分“毛地”托底，预计占全市旧改总量70%以上。

上海的城市更新正从顶层设计上加快推进节奏，同时改变算账方式——不再是各个区“算小账”，而是通过中心“算总账”，通过市区联手、政企合作，通过具有国资背景的企业介入，采用市场机制，从多渠道进行融资，一改过去以政府为主导的土地收储、改造模式，给旧改按下“加速键”。

提速

按照《上海市住房发展“十三五”规划》要求，2016-2020年期间，上海预计实施约5000万平方米的各类旧住房修缮改造，将完成中心城区240万平方米成片二级旧里以下房屋改造。

作为收官年的2020年，上海市需完成55万平方米、2.8万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造，继续推进旧住房综合改造和里弄房屋修缮保护，新增供应各类保障房6万套。

受新冠肺炎疫情影响，今年一季度上海旧改工作一度停摆。但4月中旬，上海市旧改办对外强调：“上海今年旧改计划不因疫情缩水。”

“城市更新中心的揭牌是上海市政府给上海地产集团加压，后续会加快上海旧区改造的速度。”一位接近上海市城市更新中心的人士表示，近期很多企业都投入旧改，如瑞安房地产、中海等，地产集团已和静安区等四区签署战略合作，作为旧改政企合作的新模式。

城市更新中心将作为上海城市更新改造的功能性平台，统筹地块空间资源、资金平衡、功能业态、建筑形态等，市区联动，对接政府和市场，从筹融资、规划设计、还建房筹措、征收补偿、招商引资等方面推进旧改更新项目的全流程落地。“综合服务集成商”是该中心的定位之一。

为何要加压、加速，曾参与上海多个旧改项目的投资公司高管董伟海表示，在寸土寸金的上海市中心有很多优质地块、失去生产能力的老旧厂房，并非企业没有足够的资金和开发能力，也不是区政府缺乏动力，而是市政府层面对旧改较为“严苛”。

“严苛”与上海城市建设的“排头兵”使命有关，上海在为探索超大城市旧区改造和有机更新“探路”。

7月28日，住建部与上海市政府签署共建超大城市精细化建设和治理中国典范合作框架协议，“部市合作”正式开启，将推动城市转型发展、绿色发展和高质量发展，为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献上海智慧、上海样本，为世界超大城市建设和治理提供中国经验、中国方案。

彼时，上海市委书记李强亦明确，将以此次部市合作为契机，大力推进旧区改造、城市更新和重点区域开发建设。

董伟海认为，城市更新涉及原地块的征收、拆迁、重建和运营，大型房企在技术、产品、运营等方面已经有较成熟的经验，最难的是规划和容积率调整。

一些市中心老工厂早已停工，但由于土地使用性质为工业用地，目前只能作为临时仓储或停车场使用。而周边拥有成熟的办公、交通配套，这样的地块如果建成商业，能带动整个区域的产业升级和能级提升。

然而，在不能调整规划的前提下，区级政府能做到的是鼓励企业把工业地块租下来，租期一般是10年或20年，做商业或长租公寓等。“没法做长期持有和运营，企业投入的积极性就没那么大了，轻资产企业进驻后，进行简单修缮和碎片化运营，租期一到就得走。”董伟海表示。另一方面，原地块审批时容积率低，若按照原来容积率改造，企业无法平账。

城市更新考验政府的耐心和灵活性，对于上海旧改步伐较慢的原因，董伟海认为，市中心很多地块属于不同产权单位，项目较为零散，动迁成本高，需要把原来业主的权益买下来，再进行修缮、重建和运营，投资回报周期长。因此，各级政府、产权人、投资人、开发商如何达成共识，难度较大。

在旧改推进过程中，如何激活城市旧区范围内“毛地”是上海遇到的难题之一。

上世纪90年代，为解决旧改中的资金问题，政府按土地现状出让，开发商承担拆迁补偿安置费用，其动力是土地的级差地租收益，即等量资本投资于较优土地所获得的超额利润。

到了2004年3月，原国土资源部发布“71号令”，展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（简称“71号令”），规定8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，而必须以公开的招拍挂出让，该项政策随之取消。

资金、收益、市场预期等因素是造成毛地长期闲置的原因。一位熟悉上海土地市场的人士介绍，一般情况下，开发商享受相关扶持政策参与旧改，委托政府实施征收。但在改造过程中，大量“毛地”至今尚未开展居民二次征询签约的成因复杂。近年房地产市场变化或规划调整，某些地块有了“留改拆”新要求，抑或是征收成本上升等因素。

为了激活历史遗留的“毛地”，2019年，上海开始推行“一地一策”，对未启动的“毛地进行摸排、预估征收成本、测算盈亏，对部分“毛地”依法收回开发权。

截至2019年底，上海中心城区有27块“毛地”，涉及居民约2.9万户。其中2020年重点推进的“毛地”有8幅，分布于黄浦、虹口及杨浦等区。

上海市住房城乡建设管理委主任黄永平曾表示，2020年将完善对于“毛地”的叠加政策，在土地、规划等政策支持的基础上，再叠加限价适当放开等政策，突破改造瓶颈。

搭建平台

成立城市更新中心是上海破解旧改资金和收储难题、构建政企合作新模式的一项创举。

城市更新中心揭牌当日，上海市委书记李强表示，这是一次机制体制上的改革，不仅是为了几块成片旧里城区的改造，更重要的是着眼于城市未来有机更新的谋划。

城市更新中心如何运行，具备哪些资源，才能扛起全上海市旧改重担？

前述接近上海市城市更新中心的人士透露，由于成立时间较短，如何运行、体制机制的建立还不成熟。据上海市住建委主任黄永平介绍，上海将为城市更新中心赋权、赋能，完善政企合作项目的实施管理流程和制度，从融资、规划设计、征收补偿、招商引资等方面，推进旧改、更新项目的全流程落地。

在董伟海看来，上海成立政企平台具有示范效应，“对上海而言，政府在城市更新中的作用很大，上海不仅要求‘开发商给一笔土地出让金，就划一块地给它运营’，而是对开发商商业运营能力、资金实力、产业规划、发掘旧区文化底蕴等提出综合要求。”

叠加城中心地块产权分散等原因，由上海地产集团带头操作具有号召力，也能协调各区的利益争执。更好对接政府和市场，发挥市城市更新中心的平台作用，做好综合服务集成商。

“上海地产集团可以响应政府的收储动迁节奏、改造规范、每个地块的产品定位、匹配区域能级等要求，可以自己做旧改项目，也可以和开发商合作，发挥社会资本的资源整合优势。”因此，董伟海把将在未来3年参与全市7成以上旧改的上海地产集团称之为上海存量“地主”。

此外，为破解各区旧改资金难题，2019年，上海改变了以往全部以政府财政资金为主导的方式，制定了“市区联手、政企合作、以区为主”政策，引入市属或区属国企进行市场化融资，各方按比例共同出资来进行旧区改造。

4月22日，《上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》则提到，鼓励金融机构加大对旧区改造的融资支持；对急需用款的旧改项目先行预拨100亿元资金，加快启动市、区联手土地储备项目和新一轮市、区联合旧区改造项目等。

借助城市更新中心等平台，上海将拓展旧区改造项目融资新模式，解决“毛地”地块及今后其他央企、市属国企、区属国企等主体参与旧改项目的融资贷款问题；政企合作项目将进一步细化融资贷款方案，尽快落实资金，启动改造等。

据了解，上海地产集团将由战略投资部、前期管理部和城市更新中心，城市更新中心又设规划、资金、招商和项目实施等团队，聚焦招商开发机制、土地出让流程和交易方式等。

北外滩山寿里地块、东余杭路（一期）、黄浦区乔家路地块、静安区洪南山宅地等，即是采取了“市区联手、政企合作”的新模式，一改过去以政府为主导的土地收储，而通过具有国资背景的企业介入，采用市场机制，从多渠道进行融资，以组团打包的形式集中启动、集中推进、集中开发。

和上海同样囿于土地稀缺的发展难题，年轻的深圳选择了和上海截然不同的城市更新路径。城智更新研究院院长陈方勇解释，近年来深圳一直通过三旧改造获取土地，以进行城市更新，在大量归个人所有、村集体所有的旧厂房、工业园区拆迁改造版图上，深圳政府包容性较强，在整体拆迁、与村民谈判等环节更容易放权给企业。

高门槛

由于腾退开发周期延长、涉及资金量大，改造难度大、涉及多方利益等因素，城市更新项目具备较高的进入门槛。

相较深圳多主体参与，上海的城市更新项目主要以央企、国企、港资、外资为主，如操盘苏河湾项目的华侨城，打造了“新天地”、“瑞虹新城”等项目的瑞安房地产等。

7月29日，中海地产与上海黄浦区人民政府签订合作框架协议，将斥资590亿元参与上海体量最大的建国东路地区改造。

自2010年前后，华侨城拿下苏河湾1街坊、41街坊、42街坊地块，开发建筑面积30多万方，整个项目开发至今10年。

项目前期沉淀了很长时间，前两年时间里，苏河湾地块均没有较大的动作。这两年是华侨城在“读地”，把从外摆渡桥一直到莫干山路的老建筑进行完整梳理。

开发前两年，华侨城在独立地做保护建筑修复和旧区改造的研究。不只是旧建筑的安全，苏河湾的城市更新是希望让旧建筑活起来，在新的商业策划里重塑其新的形象，而不是把修复好的文保建筑“供起来”，一个旧区“有辉煌的时代，有沉寂的状态，当然也有正在发生中的城市更新。”

2017年，上海总商会大楼修缮完工；2012年宝格丽酒店签约华侨城，入驻上海总商会大楼，彼时是全球第4家，但经历漫长的改造，该酒店开业时已是全球第6家。

2012年，宝格丽品牌方走进上海总商会时，华侨城就提出，愿意把这栋楼交给宝格丽酒店来进行运营管理，品牌方非常开心，也是这个原因，宝格丽酒店最终选择入驻苏河湾。

华侨城一直在精耕细作地做苏河湾更新项目，但前期沉淀资金巨大，每一天都在花钱，这是一个现实问题。因此，上海对开发商参与城市更新有资金、运营能力、资源等方面的要求，有上海对各区域能级发展、产业升级的考量。

上海临港集团旗下负责城市更新的子公司，新业坊宏慧投资发展有限公司总经理戴驰岷直言，上海市中心有大量存量土地资源，包括在内环已经出让给企业多年的地块，但由于存量地块动迁涉及利益关系多，投入成本很大，企业开发节奏等原因，闲置了很多年，“上海的旧改其实不算快”。

城市更新正从顶层设计上加快推进节奏。陈方勇认为，旧改加速与经济形势、城市发展阶段及城市效用相关。“城市化率超过60%后，城市进入开发与持有并重阶段，持有加速增长，城市更新成为常态。”

在此情况下，城市更新的内容也出现了新的变化。陈方勇指出，城市更新发展大致分为三个阶段，第一阶段为民间小资本参与、个体推动，第二阶段为政府引导、企业参与，第三阶段则为大资本主导、政府把控。

“我国城市更新目前正处于从无序、自发、个体化进入到政府有意识的引导、统计、协调阶段，更像是游击队到正规军的状态，这其中也将引入大房企承建。”陈方勇进一步说。