本文来自微信公众号：腾讯研究院（ID：cyberlawrc），作者：彭宏洁（腾讯研究院高级研究员）、李成微（腾讯研究院助理研究员），头图来自：视觉中国

未成年人健康成长关乎家庭幸福、社会和谐、祖国未来、民族希望。作为未成年人保护制度的基本法律，《未成年人保护法》（简称未保法）制定于1991年，在2006年和2012年修订后，迎来了第三次修订，恰逢其时。过程中，紧贴时代背景变化，与时俱进，打造出科学合理的未成年人保护“同心圆”体系。

修订后的未保法共132条，专门新增“网络保护”和“政府保护”专章，其他章节中亦有许多实质修改。整体而言，修订条文呈现出“超越‘保护主义’”“回归‘监护人是第一责任人’”“打造‘同心圆’”和网络保护有关的四大亮点。本文主要解读前三大亮点，网络保护的留待下篇。

未保法修订面临的时代背景

1. 我国正处于城镇化和信息化的关键期。截止2019年底，我国常住人口城镇化率60.6%^[1]，但相较于欧美发达国家80%以上的比例^[2]，我国的城镇化显然还有明显上升空间；而按户籍人口计算，我国城镇化率则为44.38%^[3]。两相对比，意味着在此之中，难免会出现“留守儿童”“随迁子女”等现象，亲子互动的数量和质量都深受影响，引发未成年人保护问题。

信息化趋势下，截止2020年6月，我国互联网普及率67%^[4]，但欧美早已为80%以上，中东、拉美都超过70%^[5]，我国的信息化显然也还会继续推进。在此过程中，同样会出现未成年人保护问题。最典型的就是“数字原住民”与“数字难民”之间，因在互联网使用技能及认知观念上的“代沟”和差异，引发新问题。

2. 国际层面科技创新竞争愈演愈烈。当前，全球科技竞争以高新技术领域为突出代表，这与未成年人密切相关——作为“祖国的未来”“民族的希望”，未成年人群体的科技创新能力如何，某种程度上决定了科技竞争的成败。所以，在设定未成年人网络保护制度时，除了解决当下的具体问题，还需同时考虑如何引导未成年人掌握科技创新能力。

所以，未保法修订，不仅要解决微观现存问题，还要从上述时代背景等更长远的角度出发，顺势而为之。

超越“保护主义”：以最有利于未成年人的原则作出宏观设计

在第3条规定保障未成年人各项权利的基础上，第4条新增规定，明确未成年人保护“应当坚持最有利于未成年人的原则”，对整部法律、后续配套制度制定和具体执法，都有统领作用。在未保法具体条文中体现为：

1. 尊重未成年人人格尊严。未成年人保护应当以尊重未成年人的人格尊严为前提。第4条明确规定，处理未成年人事项应尊重其人格尊严。第27条则从尊重人格尊严的角度，专门就体罚等作出禁止性规定。2018年修订的《义务教育法》第29条也有关于体罚的类似规定，以确保未成年人身心健康发展。

实际上，在讨论未成年人保护问题时，学界多次表示，不能只把未成年人当作被保护对象，而应充分尊重未成年人、听取有表达意愿和能力未成年人的意见。否则，易陷入“保护主义”误区，只强调保护而最终限制、否定未成年人的人格尊严。未保法修订，对此作了回应。

2. 适应未成年人身心发展的规律和特点。第16条第（六）项和第33条分别从监护人、学校的角度，规定应保障未成年人的休息、娱乐和体育锻炼。第31条要求，学校应组织未成年学生参加与其年龄相适应的劳动，“帮助掌握必要的劳动知识和技能，养成良好的劳动习惯”。某种程度上，这回应了此前的“应试教育”误区，与《学前教育法》草案第28条规定的“保教原则”思路一致，以便“有益于身心发展”。

3. 听取未成年人意见，重视未成年人主体性的发挥。第4条明确规定“听取未成年人的意见”，第19、22、24条据此分别规定，监护人在作出与未成年人权益有关的决定、委托照护、离婚时，应听取未成年人的意见。第102条则规定，公检法和司法行政部门处理涉及未成年人的案件时，也应听取未成年人的意见。

有意思的是，未保法一审草案公开征求意见后，共收到4万多名公众提出的4万多条意见，其中有2万多条意见由近2万名未成年人提出，约占意见总数44%^[6]。体现了修法过程中未成年人主体性的发挥。

4. 鼓励未成年人保护有关的研究。第12、13条分别规定，鼓励和支持未成年人保护有关的研究，建立健全未成年人统计调查制度。如前所述，未成年人保护面临着城镇化、信息化和国际竞争等复杂时代背景，如何全面看待相关问题并寻求妥善解决方案，需要系统研究。

回归“监护人是第一责任人”，要求监护人以身作则

未保法强化了监护人的第一责任，从正、反两个角度对监护制度做了系统规定，某种程度上，补齐了当下家庭监护不足的“短板”。

1. 顺应《民法典》，未保法进一步完善监护制度，重视家庭作用和角色发挥。《民法典》第26、35、1068条分别规定“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务”“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责”“父母有教育、保护未成年子女的权利和义务”，都非常原则。

未保法则在第16、17条，分别从“应当”和“不得”的正、反两个角度，规定了近20项监护职责：监护人既要正向引导未成年人，也不得放任未成年人，更不能侵犯未成年人身心健康、财产权益。

2. 顺应趋势，要求监护人“以身作则”，引导和监督未成年人。家庭是未成年人生活、学习的最重要场所。为此，第15条要求监护人应学习家庭教育知识、接受家庭教育指导，创造良好的家庭环境；第71条要求监护人提高自身网络素养、规范自身行为，再引导和监督未成年人的网络使用行为。如此，才能在城镇化和信息化趋势下，发挥家庭保护的至关重要的作用。

3. 建立监护干预制度，及时介入监护不力。此前，监护人怠于履行监护职责甚至直接侵犯子女权益的事件时有发生，但大众会陷入“清官难断家务事”的误区。未保法修订直面该问题：在规定上述监护职责的基础上，第20条规定监护人也有“强制报告”义务；

第118条规定，居委会或村委会（简称“两委”）发现监护人不履行职责或侵犯子女权益的，应当劝诫、制止；情节严重的，由公检法予以训诫、责令接受家庭教育指导；第108条还设立“强制剥夺”制度，法院可依申请撤销监护人资格。

4. 针对留守未成年人，规定以监护人为主、多方参与，共同保护。城镇化过程中，短时间内难以避免“留守儿童”现象，确实会对未成年人的成长产生重大影响。

为此，未保法第21~23条系统规定了委托照护制度，具体包括适用情形（监护人外出务工而致监护缺位）、程序（听取未成年人意见）和不得作为被委托人的禁止性规定，第29条第二款规定学校应当建档开展帮扶工作，第43条第二款规定两委应当监督委托照护，必要时应当向有关部门报告。由此，以监护人为主，学校、两委共同参与、相互配合，共同保护留守儿童。

多方参与，共同打造未成年人保护的“同心圆”

未成年人保护不应只从问题发生时的横截面考虑问题，而应从时间、空间两个角度扩大视野，纳入更多因素看待问题。未保法第6条明确规定，保护未成年人是多方主体的共同责任。围绕现存问题，作了以下针对性规定，打造“同心圆”：

1. 针对学校保护的新问题，作出系统规定。除前述涉及“适应未成年人身心发展的规律”规定外，未保法新增第32、36、38、39、40条，分别对节约粮食、校车安全、校园商业活动、校园欺凌、校园性侵等现存重点问题，作出专门规定。

考虑到校园欺凌和性侵的严重性，第39条对前者专门规定了事前预防、事中制止和事后引导的系统解决方案；对于校园性侵，第40条既要求学校建立事前防控制度，也明确规定学校应开展性教育，打破大众对此“讳莫如深”的落后观念。

2. 新增“政府保护”专章，系统强化政府角色。此前规定仅就政府角色作了零散的概括性规定，新增的“政府保护”章中，第82和99、86、87、91、92~96、98条属新增条文，分别就家庭教育、特殊教育学校、校园安全、困境未成年人分类保障、国家监护、特殊违法犯罪人员信息查询系统等做了系统规定。

特别是，按《民法典》，监护本属家庭内部的民事事务，但未保法针对家庭监护的不足和缺位，系统规定了由临时监护、长期监护组成的国家监护制度，必要时介入家庭内部。而国家建立特殊犯罪人员信息查询系统，可为密接单位等提供免费查询服务，防止性侵、虐待、拐卖和暴力等犯罪人员再危害未成年人。

3. “强制报告”与“强制剥夺”制度并举，以强制性规定确保制度的可行性。除监护干预制度中的“强制剥夺”外，第11条引入了“强制报告”制度：第一款规定，任何人发现侵犯未成年人权益的，“有权”劝阻、制止或向有关部门检举、控告；第二、三款规定，国家机关、两委，特别是密接单位及其工作人员，发现上述情形，甚至是疑似受侵害等情形的，都“应当”立即向有关部门报告，有关部门应当及时受理、处置。第117条还规定了未履行报告义务的责任，以此强化相关主体的责任。

4. 鼓励企事业单位等社会力量参与，发挥专业力量，更好地保护未成年人。考虑未成年人保护涉及多个复杂领域，除在第6、42条原则性规定“多方主体共同责任”、鼓励社会力量开展有利于未成年人的活动外：第44条第三款新增规定，鼓励国家机关、企业事业单位、部队等为未成年人社会实践、职业体验等提供支持；第82、99条鼓励、培育、引导和规范有关人民团体、企业事业单位、社会组织和社会工作者等，开展家庭教育指导服务；第85条鼓励人民团体、企业事业单位、社会组织为未成年人提供职业技能培训服务；第97条规定，鼓励人民团体、企业事业单位、社会组织参与建设未成年人保护服务平台、服务热线等，提供未成年人保护方面的咨询、帮助。

这些规定，充分考虑了相关问题的复杂性和社会力量在特定领域的专业性，引入多方，实现共治。

结语

某种程度上，未保法修订也面临着“百年未有之大变局”：既需要从城镇化趋势出发，突破“清官难断家务事”等传统观念，勇于就留守儿童有关的监护缺位等对症下药，新增委托照护、强制剥夺等制度，方能补齐短板；又要结合信息化趋势，扭转“保护主义”和“技术决定论”等错误观念，在就网络沉迷等规定互联网企业责任时，也专门规定家庭、学校和政府的责任，引导客观理性看待网络保护有关的问题；

还要结合科技竞争的国际局势，尊重未成年人身心发展规律，理性地规定“网络素养”等制度，提供良好外部环境，确保未成年人在正确认识、合理使用网络的同时，还能掌握相应技能、学有所成，在全球科技创新和竞争领域勇于担当、敢于贡献。

未保法修订过程中，广泛开展立法调研、征集各方意见，妥善处理与传统观念的关系，并回应公众认知误区，充分体现了科学立法、民主立法。最终，科学界定各方的角色，并合理分配权利、义务和责任，打造出多方参与的“同心圆”，对未成年人保护而言，意义重大。

注释：

[1]《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html

[2]《中国城镇化率已突破60%，比对其他国家，未来到底还有多少空间？》，搜狐网，https://m.sohu.com/a/350339165_120126635

[3] 同1

[4]第46次《中国互联网络发展状况统计报告》，中国互联网络信息中心， http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202009/P020200929546215182514.pdf

[5]互联网世界统计，2020年10月15日访问，https://www.internetworldstats.com/list2.htm

[6]《两部未成年人相关法律修订草案公开征求意见情况公布——超两万未成年人提交意见》，中国教育报。转自教育部官网：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201912/t20191223_413117.html

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