世界性的交通拥堵：东京也曾“水泄不通”

系列文章：（一）（二）（三）本文来自微信公众号：知城论道 I 洞见城市交通（ID：zhichenglundao），作者：贾思琦，审定：郭继孚，头图来自：视觉中国

交通拥堵是世界性难题。东京早在100年前就开始出现交通拥堵。伴随交通工具演变，不同时期的拥堵形式不同，从马车拥堵、有轨电车拥堵逐渐演变为汽车拥堵。如今依托发达的公共交通、严格的小汽车管控和停车改革等措施，拥堵已在很大程度上得到了缓解。

01 1860年代到1920年代：“车马行人”的东京

马车的时代

1871年东京部分区域开始允许马车上路，当时使用马车的多是政府高官和富裕阶层。之后出现的公共马车（乗合馬車）成为东京市内以及近郊区重要的交通工具。

1882年有轨马车进入日本。当时东京的有轨马车衔接新桥、上野、浅草、日本桥等地点。

有轨电车的兴起

1903年东京有轨电车开通，逐渐替代有轨马车。经过明治大正时期（1912年至1926年），东京市内交通网逐渐扩大^[1]。1920年，国营有轨电车线路全长140公里。

这一时期的东京，有轨电车、人力车、自行车和步行等多种出行方式并存。第一次世界大战期间（1914年至1919年），经济繁荣，工业化进程加快。1920年东京都人口约335万，出行需求不断扩大，有轨电车的乘客量急剧增加，城市道路存在一定程度的拥堵。

市郊铁路的快速发展

1872年，日本第一条蒸汽铁路新桥-横滨线路开通运营。

1885年，品川线开通，如今山手线的雏形就此形成。

1885年至1897年间，东京先后在财政改革和《铁道建设法》的推动下掀起了两次市郊铁路的建设高潮。

市郊铁路电气化改造加快。1920年612公里线路已实现电气化改造，运输能力得到提升^[2]。

02 1920年代到1950年代：公共交通高速发展的东京

1920年开始，东京都市圈人口持续稳定增加，人口郊区化发展趋势明显，而此时日本的机动化时代尚未来临。1920年全国机动车不足1万辆，东京都仅有3695辆机动车；1940年东京都机动车不足6万辆，1947年又降至2.8万余辆，这也为公共交通发展提供了契机。

有轨电车统治市内出行

这一时期，有轨电车遍布东京区部。1922年，有轨电车的日客运量已达108万人次，出行量占全市交通的80%^[3]。

受关东大地震（1923年）的影响，地面有轨电车需要时间修复，公共汽车（乗合自動車）作为应急交通工具发展起来。1924年，2条线路共44辆车运行起来，第一辆市内公共汽车行驶在东京街头^[4]。

市郊铁路建设的黄金时期

1925年，随着上野-神田之间的铁路建成，山手线正式成为了一条串联东京主要铁路枢纽的环状铁路线，并于1927年开通了每隔4分钟一班的通勤列车。至此，东京已基本建成了以山手线串联主要铁路枢纽的铁路网骨架。

19世纪80年代至20世纪30年代，日本将大量社会资金投入到市郊铁路建设中，称为日本铁路建设的黄金时期。至1940年，形成了现有市郊铁路网络的基本格局（包括国铁和私铁，不包括新干线）。

地铁起步较晚。1927年，日本首条地铁浅草-上野段（如今的银座线）开通，长2.2公里；1939年该条线路延长至新桥，全长14.3公里。

1930年左右，市内有轨电车、地铁、巴士（乗合自動車）、国铁、私营铁路等竞争激烈，各大站点出现严重的混乱和拥堵。

03 1950年代至20世纪末：机动化与缓堵变革

经历了近10年的战后复兴，日本经济从20世纪50年代中期进入高速发展的阶段。此时不仅东京都人口持续增加，附近三县（埼玉县、千叶县和神奈川县）也吸引了大量的人口，越来越多的人在周边居住，白天在东京都上班。

1958年和1968年先后公布“第一次首都圈基本计划”和“第二次首都圈基本计划”，东京都市圈和首都圈初现雏形。

汽车时代的来临

1955年至1970年期间，经济高速发展，个人收入的提高刺激了消费，小汽车实现大众化，一举进入“汽车时代”，小汽车保有量大幅度增加。仅东京都的小汽车，就从1954年的约20万辆，增加到1959年的49万辆，1967年更是增加到154万辆^[5]。这一时期东京经历了难以忍受的交通大拥堵。

1968年，为缓解东京中心城区的交通拥堵，东京警视厅成立了由22辆摩托车和4辆巡逻车组成的高峰期交通机动调整队，进行拥堵信息收集。在拥堵度为5（拥堵距离900米，或堵车达150辆以上）时，为防止道路危险，甚至出动直升机进行高空指导^[6]。

1970年，由于交通拥堵，出租车开始实行时间距离混合票价制度（時間距離併用制運賃），除按照距离收费以外，每堵3分钟收取20日元的交通拥堵费^[6]。关东地方建设局1971年秋季调查发现，东京都内200公里国道平均车速为20公里/小时，早晚高峰时段车速只有9公里/小时^[7]。

不仅如此，交通拥堵还引起了一系列连锁反应，最为致命的就是交通事故显著增加。1955年，东京每千辆汽车死亡人数为4.24人。当时的新闻报刊自1961年以“交通战争”为主题连载了18次特辑，引起社会广泛关注。这一时期的交通状况也就被称为第一次“交通战争”，交通事故死亡人数在1970年达到峰值。

停车治理

这一时期东京违法停车也随处可见。1952年，约有1800辆小汽车停放在东京丸之内地区^[8]。

当时由于道路上停满了小汽车，上班的人很难将车开到写字楼下，很多人不得不在道路中央停车下车，诱发了许多交通事故。丸之内管区的交通事故占东京警视厅辖区事故的12%，被称为“交通地狱”^[6]。

各地方政府认识到停车问题的严重性，开始对停车进行综合治理。

● 1957年《驻车场法》（停车场法）公布，鼓励民间资本进入市场，推动路外停车场的建设，带动各个城市大规模停车场的形成；

● 1960年《道路交通法》颁布，规定了停车收费的管理办法和违法停车的处罚措施；

● 1962年《车库法》出台，实行“有位购车”。在车辆登记时，车主必须提供停车泊位证明，由警察署实地调查确认后，方可登记发牌。

但由于车辆持续激增、停车场供给不足以及车库法等尚未建立罚则等原因，违法停车现象依然严重。

1990年东京都瞬间路上停车23万多台，其中违法停车20万台，违停率高达88.6%，与占路停车车辆相撞的事故持续增加^[8]。

日本先后于1990年、2006年对《道路交通法》进行了修订，加大了违法停车的处罚力度。

轨道交通的变革

东京都市圈建成区的快速扩张使得外围特别是轨道沿线区域人口剧增，向心聚集压力大，通勤需求激增。但此时东京的市郊铁路运输能力并未彻底从战争的损害中恢复过来。

早晚高峰时段过于集中的客流使得列车异常拥挤，以日本国铁干线为代表的市郊铁路被称为“通勤地狱”、“杀人电车”，满载率经常达到300%左右（日本标准，换算成我国标准约为167%，相当于每平方米站立10个人）。

东京核心区内轨道交通服务严重滞后。山手线以内区域的轨道交通直至20世纪50年代以前只有有轨电车和一条地铁线。多数乘客须于山手线站点换乘有轨电车等地面交通工具才能抵达山手线内的就业、娱乐场所，于是山手线换乘节点客流巨大、交通拥挤严重。

为解决上述问题，20世纪60年代东京开展了“通勤五方面作战”计划，主要对满载率过高的五条干线铁路（东海道线、总武线、东北本线、中央本线、常磐线）采取了双复线甚至三复线改造、更换适应通勤需求的动车组列车、修建货运绕行线等措施以增加线路运输能力。

地铁新线的建设迫在眉睫。1960年至1980年东京区部先后开通运营了9条地铁线路，使地铁直通私铁、国铁。1968年东京区部地铁总长度达100公里。

有轨电车退出历史舞台

随着东京机动车数量不断增多，道路车辆与有轨电车的路权冲突也不断加剧，致使东京核心区部的有轨电车愈发低效，已无法承载市郊铁路从郊区源源不断带来的客流。

政府以东京奥运会为契机，1967年至1972年废除绝大多数有轨电车，从此山手线内交通逐渐由地铁主导。

04 20世纪末至21世纪：现代化的东京

20世纪60年代中期到90年代中期，东京都市圈经历长达近30年的人口郊区化历程。90年代中期以来，东京都区部人口由净流出转为净流入，近邻3县人口流入开始放缓。

1960年末，东京都市圈1700多万人口，不足300万辆车，拥堵不堪；几十年后的今天，人口超过3600多万，车辆增加到1500万辆，交通反而畅通了，怎么做到的？

关键妙招是大力发展轨道交通网络、调节小汽车的保有和使用，进而优化了出行结构。

轨道和小汽车在不同区域的分担率差别明显。2018年东京区部轨道的分担率高达50%，而小汽车仅占8%。越靠近郊区小汽车的分担率越高，小汽车的使用表现出“中心低、郊区高”的特点。

机动车的保有主要集中在人口密度较低的郊区；人口密集的核心区机动车保有量低，使用强度小。

05 总结与展望

总体而言，东京交通拥堵程度大体与经济发展和城市化节奏相吻合，最严重的时期在1955年至1970年，之后逐步得到缓解。

如今，东京商业区和某些时段的高速公路仍存在不同程度的拥堵，但依托发达的公共交通、严格的小汽车管控和停车改革等措施已在很大程度上缓解了城市拥堵。

《都市营造的宏伟设计——东京2040》城市总体规划将交通理念贯穿城市发展战略始末，坚持以轨道交通引领城市发展，引导轨道车站周边地区聚集生活圈，形成“步行生活城市”，实现人、物、信息的自由交流。

可见，城市在发展过程中，虽无法逃脱交通拥堵的“魔咒”，但也绝非无药可医。正是在治堵的过程中，交通变革带动了经济增长，推动了城市发展。

参考资料

[1] 《轨道交通的前世今生》. 王麟著

[2] 日本铁道史. 日本国土交通省

[3] 东京都交通局100年史. 东京都交通局

[4] 《东京城市发展史》. 东京都都市整备局

[5] 《东京都政五十年史》. 东京都企划审议室（東京都企画審議室『東京都政五十年史』）

[6] 《全世界人口密度最大的东京，为什么不堵车？》. 筑梦师微信公众号

[7] 《拥堵治理谈（5）：日本首都圈“交通地狱”是如何缓解的？》. 东亚都邑研究院微信公众号

[8] 《日本是如何根治乱停车的？——日本有位购车制度的立法背景和实施过程》. cityif微信公众号

[9] 《有辨析，有意思：交通思考与展望》. 北京交通发展研究院

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