政府工作报告中释放的十大城市机遇

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非 程晓玲 淡忠奎，原文标题：《7000字长文详解：政府工作报告中释放的十大城市机遇》，头图来自：视觉中国

3月5日，十三届全国人大五次会议开幕。一年一度的《政府工作报告》，如约而至。

报告指出，2021年，我国GDP规模达到114.4万亿元。一年GDP增加13万亿元，这在中华民族历史上是第一次；按美元计增加3万亿美元，相当于G20排名第六位，比第七名多了2000多亿元，在世界经济发展历史上也是第一次。

肯定成绩的同时，也应清醒地看到问题和挑战——向外全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，大宗商品价格高位波动，向内面临“需求收缩，供给冲击，预期转弱”三重压力。

对于今年经济和社会发展增长目标，报告指出：

国内生产总值增长5.5%左右；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；进出口保稳提质，国际收支基本平衡……

每一个上升或下降的数据背后，都牵涉一系列改革，作为政策的执行者，城市当如何作为？被视为展望全年经济发展与政策走向的风向标，政府工作报告又向城市释放了哪些重要信号和机遇？

“增强制造业核心竞争力”

制造业是立国之本、强国之基。今年的政府工作报告中，对于“制造业”着墨颇多。值得注意的是，“增强制造业核心竞争力”首次被写入政府工作报告，跟去年“保持制造业比重基本稳定”的定位相比方向更加明晰：

一方面，将加强原材料、关键零部件等供给保障，实施龙头企业保链稳链工程，维护产业链供应链安全稳定；一方面，将启动一批产业基础再造工程项目，促进传统产业升级，加快发展先进制造业集群……

这对于推动质量强国建设，推动产业向中高端迈进也具有重大意义。“双循环”背景下，打造制造业强省（市）已经成为各地发展的新趋势。在各地关于制造业发展的“十四五”规划中，提升制造业占比，促进产业转型升级成为重要方向，亦决定着区域竞争格局。

据城叔统计，2021年全国42个重点城市中，有32个城市第二产业增加值比重呈现上升趋势，占比超过七成。其中，新晋“万亿俱乐部”的东莞，第二产业增加值占比从2020年的53.8%上升至58.2%，比重超过泉州、佛山，居全国首位。（相关文章：《42城工业摸底考：沪深苏争冠，谁不及格》）

从“保持制造业比重基本稳定”，到“提升制造业核心竞争力”，制造业实力的比拼已经逐渐从体量转向质量。接下来，更能代表竞争力的先进制造业产业集群或将成为新的关注点。

“实施基础研究十年规划”

自2016年全国科技创新大会以来，“强化国家战略科技力量”的提法愈加频繁见诸政策文件中。今年政府工作报告进一步明确，将“实施基础研究十年规划，加强长期稳定支持”，同时，“实施科技体制改革三年攻坚方案”。

“基础研究十年规划”曾在2020年和2021年连续两届中央经济工作会议中强调。不久前举行的全国科技工作会议中进一步明确，该项规划将于年内开始实施，攻关关键核心技术。

对于新一轮基础研究政策，中国科学院科技战略咨询研究院研究员、创新发展政策所副所长眭纪刚曾分析指出，“由于过去的评价导向强调论文发表，很多国家重点实验室和科研机构没有形成国家战略使命导向，没有形成协同攻关的组织模式和能力，无法有效满足国家战略需求。”

科技部部长王志刚此前表示，全面落实基础研究十年规划，“要统筹布局国家科技计划基础研究体系，聚焦国家重大战略需求和产业发展中的关键瓶颈，强化应用导向的基础研究，完善共性基础技术供给体系”。

新一轮创新载体的新建和调整即将展开，地方的机会也备受关注。

此前，在安排今年科技工作时，王志刚提到，将“聚焦经济社会发展中的关键瓶颈凝练重大科学问题，布局建设一批基础学科研究中心”。

陕西紧随其后提出，今年将“先行先试建设陕西省基础学科研究中心，争创国家基础学科研究中心”。而去年全国“两会”期间，全国政协委员匡光力也曾建议，依托大科学装置，在合肥建设国家基础学科研究中心。

关于各地如何展开差异化探索，政府工作报告则明确，将进一步支持各地加大科技投入，开展各具特色的区域创新。

“增设服务业扩大开放综合试点”

今年，“增设服务业扩大开放综合试点”再次被写入政府工作报告。

继2020年《深化北京新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》获批、北京国家服务业扩大开放综合试点进一步升级后，去年4月，“增设服务业扩大开放综合试点”被写进政府工作报告。仅一个月后，天津、上海、海南、重庆4省市正式获批开展试点。

商务部研究院国际市场研究所副所长白明指出，试点扩围将更有助于在不同地区复制推广，且能够发展的服务贸易种类也比北京更为全面。比如，天津将“打造生产性服务业发展先行区”，而重庆则将“打造内陆现代服务业发展先行区”。

眼下，多重因素推动全国服务业进一步扩大开放。今年1月1日，RCEP正式生效，中国服务贸易开放承诺部门，在入世承诺约100个部门基础上，再增22个部门，并提高了金融、法律、建筑、海运等37个部门的承诺水平。去年9月，中国申请加入CPTPP，也意味着中国正在朝着对标更高标准国际规则迈进。

另一方面，据《“十四五”服务贸易发展规划》分析，部分服务领域开放不够，国际竞争力不足，服务供给无法充分满足消费升级和产业转型需要，服务贸易发展不平衡不充分问题仍然突出。因此，仍需进一步“推动服务贸易高质量发展”。

事实上，不少省市已在积极向上争取，推动服务业扩大开放综合试点落地。不完全统计，去年以来，包括广州、深圳、成都、青岛等地均在相关文件和政府工作报告中提出争取试点，而杭州更于2018年就已提出相关目标。

“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”

政府工作报告中提出，“增强区域发展平衡性协调性。深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。”这当中，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略均被提及。

大方向上高屋建瓴，具体任务还是落在各大城市群和都市圈头上。2月24日，国务院发布关于长江中游城市群发展“十四五”实施方案的批复。其中提及，打造长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑、全国高质量发展的重要增长极、具有国际影响力的重要城市群。

与此同时，《长株潭都市圈发展规划》正式获批，成为全国第4个获批的都市圈，也是2022年首个获批的都市圈发展规划。在此之前，《南京都市圈发展规划》《福州都市圈发展规划》《成都都市圈发展规划》已经先后获批。

此外，政府工作报告中还提到，“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”。今年初，省份经济数据公布，作为目前唯二的GDP超十万亿大省，广东和江苏在2021年又实现了新的突破。广东GDP迈上12万亿的台阶，按目前的体量，仅广东以一省之力，就超越了全世界90%以上的国家，体量与加拿大、俄罗斯、韩国等国家旗鼓相当。

江苏则突破11万亿，其高达13645.2亿元的GDP年度增量，反超广东，排名增量第一。而在粤苏之争背后，广东所代表的珠三角模式，江苏所代表的苏南模式，则为各地的发展提供了一种路径示范。

在粤苏之外，值得一提的还有浙江。去年6月，《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》发布，浙江将承担高质量发展建设共同富裕示范区的重大使命，计划到2025年推动示范区建设取得明显实质性进展；到2035年，高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕，率先探索建设共同富裕美好社会。

支持外资加大中西部、东北地区投资

在“扩大高水平对外开放，推动外贸外资平稳发展”方面，政府工作报告明确提出“扩大鼓励外商投资范围，支持外资加大中高端制造、研发、现代服务等领域和中西部、东北地区投资”，“推进西部陆海新通道建设”等内容。

不难看出，在国家优化区域开放布局过程中，中西部和东北地区开放步伐正在加快。

此前，“十四五”规划纲要就提出，鼓励各地立足比较优势扩大开放，强化区域间开放联动，构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签订、中老铁路通车等利好叠加，中西部等内陆沿边地区开放发展的成效愈加显著。

以中西部地区为例。数据显示，中西部地区进出口额占全国的比重从2013年12％提升至2021年17.7％；2021年中部、西部地区利用外资规模全面增长，同比分别增长20.5％和14.2％，外贸增速明显快于全国平均水平。

与此同时，中西部、东北地区在产业竞争力、对外开放水平等方面与东部地区仍有一定差距。在新一轮开放机遇与挑战并存之下，有待进一步通过优化营商环境、畅通贸易通道、优化产业链布局等，以高水平开放推动高质量发展。

“健全常住地提供基本公共服务制度”

根据去年“七人普”数据，我国超大城市数量达到7座，特大城市也达到14座。解决超、特大城市治理难题愈加紧迫，以人为本的城市也更需要均等、普惠的公共服务体系。

政府工作报告首次提出，“健全常住地提供基本公共服务制度”，既是今年中央经济工作会议中相关精神的延续，同时也是对公共服务均等化问题提出的解决方案。

我国公共服务制度通常与户籍制度挂钩。“七人普”数据显示，2020年全国常住人口城镇化率为63.89%，而全国户籍人口城镇化率仅为45.4%，两者间有超过18个百分点的差距。这背后对应着2亿多常住居民无法与户籍居民享有同等的基本公共服务权利。

万亿GDP城市的情况能直观反映这一差距。根据2020年数据，除去青岛、郑州和西安未公布户籍人口数据，21座万亿GDP城市中，仅重庆出现常住人口小于户籍人口情况。其他城市中，上海、深圳两市有超过1000万常住人口并无户籍。从比值上看，在上海、深圳、佛山和东莞，该部分人口占常住人口比重均超过50%，东莞更高达74.8%。

公共服务不均等问题，牵扯到城市发展的多方面难题。

研究认为，推动公共服务均等化是农业转移人口市民化的关键。对于无户籍的常住人口，不少处于就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村的状态，存在过客心态和边缘化心理。而要让这些农业转移人口市民化，首先需要把基本的公共服务覆盖到常住人口，实现人的城镇化。

此外，中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁曾分析指出，推进公共资源由按照城市行政等级配置向按照实际服务管理人口规模配置转变，将助于弱化城市等级化管理，不仅有利于人口相对集中、具有一定规模的城市和特大镇提高人口承载能力，也有利于行政等级较低、但要素聚集程度高、市场活力充沛，并有极大发展潜力的城镇，更多聚集新增要素、成为经济的增长点。

值得注意的是，对于“历史遗留问题”较为严重的城市，一个不得不面对的挑战是，如何解决“钱从哪来”的问题。

此前，全国人大代表、中国社会科学院原副院长蔡昉曾指出，推进户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，其改革红利作为一种多方受益的“公共品”，应该由政府买单，以解决地方政府的一些实际困难。

不久前，国家发改委农村经济司司长吴晓介在介绍《“十四五”推进农业农村现代化规划》编制情况时曾提到，“十四五”期间，我国将健全农业转移人口市民化配套政策体系，完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的相关政策，同时，将建立“城镇建设用地年度指标分配同吸纳农村转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制”。

“严控撤县建市设区”

在提升新型城镇化质量方面，今年政府工作报告首次提出了“严控撤县建市设区”。

民政部数据显示，在2009年底至2019年末的10年间，全国共撤销141个县，同期增加市辖区110个。据不完全统计，包括芜湖、滁州、嘉兴、赣州、九江、昆明、衡水、汉中等在内的多个城市均在“十四五”规划纲要中提出撤县设市设区。

近年来，各地撤县建市设区动作频繁，在推动部分地区行政区划进一步优化完善的同时，也出现一些城市“摊大饼”式无限扩张，甚至将此作为做大经济体量、扩大城市规模的直接手段等诸多问题。

去年3月，国家发展改革委副主任胡祖才曾公开表示，超大城市要推动“瘦身健体”。他指出，新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。解决这些问题，其中一点就是要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。

次月，国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出，“稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整”。

事实上，在此前很多城市的案例中，即便将经济相对不发达、人口相对不稠密的县域划入了市辖区内，由于历史发展的差距，人口和产业仍然高度集中在旧有中心城区的现象时有发生，新建立的市辖区不仅人气低落，甚至人才和产业的流失可能还加剧。

归根到底，新型城镇化是以人为核心的城镇化，更加强调内涵和质量的全面提升，需要警惕重经济增长轻公共服务、重速度增长轻质量提高、重规模扩张轻合理布局等现象的出现。

“支持北京城市副中心建设”

在今年政府工作报告中，高标准高质量建设雄安新区之后，新增一条：“支持北京城市副中心建设”。

实际上，打造“城市副中心”是在2012年北京市第十一次党代会正式提出。公开信息显示，北京城市副中心规划范围为原通州新城规划建设区，总用地面积约155平方公里，加上拓展区覆盖通州全区约906平方公里，并且辐射带动河北廊坊北三县地区协同发展。

随着2019年1月，北京市级行政中心迁入北京城市副中心，其发展正式进入加速期，不仅市级赋权副中心快速推进，城市轨道交通副中心线项目也有望在“十四五”期间启动。去年11月，《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》指出，到2035年，现代化城市副中心基本建成。

不久前，北京市政府官网发布《关于推进北京城市副中心高质量发展的实施方案》，明确定位：

“探索逐步实现共同富裕的新路径，打造中心城区功能疏解和人口转移的重要承载地、京津冀协同发展的高质量样板和国家绿色发展示范区，成为现代化首都都市圈建设的重要支撑，与河北雄安新区形成北京新的两翼。”

从区域发展战略层面上，北京城市副中心真正与雄安新区并列，二者在疏解北京非首都功能上已经成效凸显。今年2月，京津冀协同发展成效新闻发布会上，北京市委市政府京津冀协同办协同综合处处长周浩表示，北京已成为全国第一个减量发展的城市，人口和城乡建设用地连续四年、建筑规模连续三年减量，中心城区常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。

接下来，在北京持续疏解非首都功能背景下，北京城市副中心与雄安新区这“两翼”将在构建现代化首都都市圈，带动交通、生态、产业、公共服务等方面大有可为。

“推进无障碍环境建设和适老化改造”

政府工作报告提到，今年中央预算内投资安排规模为6000亿元。

钱往哪去，关系到未来发展方向。根据政府工作报告安排，今年将建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。

其中，在提升新型城镇化质量方面，将有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区。“推进无障碍环境建设和适老化改造”则被首次写进政府工作报告，而在此前报告中，无障碍设施建设、养老服务等内容通常被置于加强民生保障事项当中。

一种观点是，现阶段城镇化在改善生活条件的同时，却让弱势群体处境更为艰难。在以人为本的城镇化要求下，城镇化更需要进一步从外延扩展到内涵提升转变，而能否服务好弱势群体，则能突出体现城市精细化治理的水平高低。

前年出台的《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》提出，将养老服务设施建设纳入城镇老旧小区改造内容，指导有条件的地区结合城镇老旧小区改造同步开展居家适老化改造。

去年，《无障碍环境建设“十四五”实施方案》出炉，提出要加快推进出台无障碍环境建设促进法、落实无障碍环境建设推进工作机制、完善无障碍环境建设政策和标准体系，并将无障碍环境建设情况纳入城市体检指标体系。

同样在去年，深圳通过《无障碍城市建设条例》，在全国首次提出无障碍城市理念；而包括北京、上海等城市均提出打造老年友好城市，上海更在早前发布《老年友好城市建设导则》，提前开展居家适老化改造工程。

北京大学景观设计学研究院副院长李迪华曾指出，当提到无障碍建设，我们经常会想到特定人群，但即使是身体各方面都非常健康的人，也有可能发生意外（如骨折），活在某个特殊时期借助外力出行。加大对弱势群体的关注，实际上也是对所有人的关怀。

“促进生活服务消费恢复”

过去一年，从中央到地方都出台了多项政策措施扩内需促消费。上海、北京、广州、天津、重庆等5个率先获批开展国际消费中心城市培育建设的城市，更是打响了迈向全国乃至全球消费市场制高点的“头炮”。

数据显示，2021年最终消费支出对经济增长贡献率为65.4%，拉动GDP增长5.3个百分点。商务部部长王文涛日前在国新办举行的新闻发布会上介绍，去年消费持续稳定恢复，又重新回到了经济增长的第一拉动力。

但去年消费是在前年低基数上的恢复。从两年平均看，消费增速仍低于疫情前水平，特别是受疫情持续影响，生活服务消费还比较低迷，旅游、住宿、电影票房收入等相比2019年还是负增长。

眼下，我国居民人均服务消费支出占全部消费支出的比重只有44%，与相同发展阶段的其他国家相比明显偏低。与此同时，近些年我国居民消费快速升级，对高品质消费需求很旺盛，但由于供给跟不上，潜力得不到充分释放。

因此，在今年的政府工作报告中，推动消费持续恢复，再次被放在极为突出的位置。其中，促进生活服务消费恢复被认为是消费恢复的最大“短板”，也是最大潜力所在。

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非 程晓玲 淡忠奎