农地“三权分置”错了吗？

需要注意到农地并非单一的经济资源，农地制度改革背后涉及到的是千丝万缕的社会关系，关涉到复杂的社会利益。因此，无论是从农业现代化的角度还是乡村治理的角度，都要注意避免过度强化个体权利，削弱集体权利。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：邱丽（广州大学马克思主义学院讲师），编辑：Susu，原文标题：《邱丽丨农地“三权分置”错了吗？2022年《政府工作报告》解读》，头图来自：视觉中国

土地制度改革不仅是制度变迁的重要理论命题，更与农民的农业生产和生活直接联系到一起，具有重大的现实意义。

一、政府工作报告中的农地“三权分置”

农地“三权分置”的改革是继家庭联产承包制改革之后的又一重要制度改革。早在2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，就提出要在农村原集体土地所有权和农户承包经营权“两权分离”的基础上，进一步将农户承包经营权分离为承包权、经营权。

由此，农地集体所有权、承包权、经营权“三权分置”。为了明确土地权利归属、明晰产权边界，农地确权成为“三权分置”的前提。

这一思路在2017年的中央一号文件中体现出来，其提出“深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围”。

在此基础上农业部印发了《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，其提出要落实农村承包地“三权分置”。为加快推进承包地确权颁证工作，选择了北京、天津、重庆、福建、广西、青海等地推进整省试点工作，让具备条件的地区于当年底基本完成农地确权工作。

至2018年，政府工作报告对过去五年的工作总结中提到，“推进农村承包地‘三权’分置改革、确权面积超过80%”。并在对2018年政府工作的建议中提到“全面深化农村改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策”。说明这一阶段农地确权的实践已经基本完成，并且再次保障了农民的土地承包权。

因此，2019年的政府工作报告在全面深化农村改革的板块更多的是以简单话语提及 “三块地”的改革试点成果包括推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革试点的成果。而2020年的政府工作报告也没有用很重的笔墨来描写农地“三权分置”的事情，而是将关注点放在了疫情等方面。

2021年政府工作报告中提出“扎实推进农村改革和乡村建设。巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，稳步推进多种形式适度规模经营……提高土地出让收入用于农业农村比例”。2022年的政府工作报告中进一步提出“扎实稳妥推进农村改革发展。开展好第二轮土地承包到期延长30年整县试点”。

由此可知，农地制度改革从“三权分置”到“第二轮土地承包延长30年的整县试点”等手段，通过“颁铁证，确实权”的方式将农民对农地的承包权长时段地确定了下来。通过政策梳理我们可以发现，农地制度改革最核心的内容是强化承包权，解除农民后顾之忧，以放活经营权，这项内容一直贯穿始终，并且不断在强化。

二、适度规模了吗？

2016年国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出，农地“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”

由此可知，农地“三权分置”政策提出的最终目的是推动现代农业发展。而现代农业发展的前提需要促进农民土地流转，将分散的农地整合成适度规模的农地。因此，为了强化农民土地流转的意愿，赋予其土地流转的权利。

从政策上将农民的承包权、经营权分离，并且长久保留农民的土地承包权，消除农民“流转土地会丧失农地承包权”的后顾之忧，以鼓励农民将农地经营权流转给种地的农民或者下乡的工商资本。从理论上讲，在这种政策设计下，既能保障进城务工的农民获得一定的土地收益，同时又能减少农地抛荒现象，提高土地资源的利用效率。

因此，为了促进农地流转，农地“三权分置”通过农地确权颁证，赋予农民土地流转的处分权，将农地承包权设置为用益物权等方式来加强农民承包权的力度。

简而言之，农地“三权分置”的主要目的是重构农地集体所有制下的产权结构，从而为土地流转扫除障碍，然而，这种政策及其实践存在不少问题。主要问题有：

其一，农地确权的政策实践并未达到预期的效果，甚至在某些地区生产了与政策初衷相悖的溢出效应。土地确权在实践的过程中并未解决土地规模化流转和规模化经营的难题，也很难达到农业现代化的政策预期。

因为确权颁证事实上也是进行“农地变相私有化”实践的过程，诸多农民在确权颁证的过程中，产生了土地“类所有”的想象。加之农民特有的土地情结以及在征地拆迁等事件过程中，形成了土地升值的利益预期。土地确权以后，农民更不愿打破土地的地界。这意味着经营户即便能够从农民那里流转土地经营权，也较难开展适度规模的经营。

因此，当土地流转率达到一定程度以后，如何保证经营户的利益也成为土地制度改革在实践中需要解决的问题。不少地区通过政策补贴的方式或政府投入开展高标准农田建设等手段，还有的通过给予经营户一定的政策制度保障，譬如规定一定的土地流转经营年限，农民不能中途收回土地等。通过以上方式，吸引工商资本下乡流转土地。

但是由于农业附加值较低，工商资本下乡逐利性强，有工商资本下乡并不开展农业化经营，而是为了套取高额的国家项目补贴，还有的开展非农化经营等。在这种模式下，农地制度改革明显具有“扶持大户”“扶持资本”的走向，即便土地流转率很高却也未必有利于农业现代化。

三、为什么要强调“生增死减”？

其二，在农村承包地问题上，无论是“土地确权颁证”抑或“承包权长久不变”均是在强调农民土地承包的稳定性。稳定农地承包权一定意义上能够为农民提供社会保护，发挥土地的社会保障功能。但是“土地经营权流转的前提要保障承包权稳定”背后的理论支撑，却是土地调整带来土地承包权的不稳定，将土地调整与稳定二元对立起来。

事实上，笔者及团队在农村调研时发现，土地调整与土地的稳定并非天然的二元对立，并且从长远来看，适当的土地调整才是有利于农民土地承包权稳定的。因为农村土地集体所有制，是存在于农村地区的一定范围的劳动群众或者人群共同体，对土地等生产资料共同占有基础上的所有制。

因此，从农村土地集体所有制的属性来说，其需要保障农民在承包问题上的成员权，且需实现农民获得该成员权的公平性。换言之，其需要保障个人平等地获得土地承包权的通道。

而随着农村新增人口的出生和死亡人口的消逝，土地问题上的成员权唯有在“生增死减”的动态调整中才能实现平衡。然而，土地确权，无疑将这种调整的通道给堵上了。因此，从长远的角度来看，其没有实现人地关系的动态平衡，也无法保障土地权利在代际之间以及集体经济组织成员之间的公平合理分配。

由此，农民土地承包权长期占有的需求及其对集体土地平均占有的需求之间存在张力，这种张力长期积累可能撕裂既有的土地承包关系。

其三，农地确权颁证以及不断扩充农民个体土地权益的同时，导致农民产生土地“类所有者”的想象，虚化了农村集体土地所有权，集体“统”的层面被削弱了。由于大部分农村地区以往均以集体土地以及围绕集体土地所展开的农业治理为抓手，来统筹农村其他方面的公共事务。

从这个意义上来说，村集体经济组织统筹集体土地能力的弱化也意味着村集体统筹其他公共事务的能力的削弱，这不利于乡村治理。

四、怎么办？

其一，关于农地确权。笔者及团队在安徽省繁昌县开展调研时发现，该地为了适应土地整治项目，开展土地适度规模经营和集中连片耕种，自发形成了“虚拟确权”的土地制度创新实践，事实上也是一种基于现实需求的政策变通。

其主要做法是：土地整治之后，村集体经济组织不再按以往的土地分配方法把土地分到各户，而是确定各家承包地的亩数。并将其作为耕种或获得租金收益的依据。他们称之为“虚拟地块、确权确亩不确地”抑或“确权确股不确地”。

通过“虚拟确权”的方式，将农民在土地上的权益确立下来。由此土地既能够形成适度规模经营，也能够保障农民的承包权。遗憾的是，能够根据地方实际开展制度创新的地区并不是很多。且并非所有地区都能够将农民的土地统一收上来，开展土地平整和适度规模经营。

繁昌的重要经验在于他们不仅在土地确权中，而且在土地流转过程中保持了集体角色的在位。其在农地变相私有化改革的背景下，再造了村社集体，维护了统分结合的双层经营格局。

其二，关于目前农地承包权固化的问题，笔者认为应该坚持“小调整，大稳定”的原则，赋予村集体经济组织一定的农地调整空间。将集体土地所有制的制度优势保留下来，并将其转化为基层治理的能力。

譬如2022年政府工作报告中提出的“开展好第二轮土地承包到期延长30年整县试点”。在试点工作中可以根据不同农民家庭的性质进行（譬如已经完成城市化家庭、正在城市化的家庭，以及留守农村的家庭）以确定农地承包权是顺延旧的承包关系，还是打乱重分。

简而言之，需要注意到农地并非单一的经济资源，农地制度改革背后涉及到的是千丝万缕的社会关系，也关涉到复杂的社会利益。因此，无论是从农业现代化的角度还是乡村治理的角度，都要注意避免过度强化个体权利，削弱集体权利。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：邱丽，编辑：Susu